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jueves, 9 de junio de 2011

Apuntes sobre finanzas públicas

1. Finanzas sus orígenes
2. El concepto de la relación gasto-recurso en el estudio de las finanzas públicas
3. Gastos y recursos (continuación)
4. Recursos e ingresos, diferencias
5. Evolución del pensamiento financiero
6. Principios de la imposición
7. Administración fiscal
8. Impuestos
9. Impuestos Directos
10. Impuesto aduanero
11. Garantías de los empréstitos
12. La deuda pública nacional
13. El Presupuesto
14. Preparación y ejecución del presupuesto
15. Planificación. Presupuesto. Desarrollo
16. La función legislativa y el presupuesto
17. Finanzas autónomas. Centralización y descentralización
PROGRAMA DE FINANZAS
Breve apuntes basado en el programa de estudios de la:
UNIVERSIDAD CATÓLICA "NUESTRA SEÑORA DE LA ASUNCIÓN"
Sede Regional Guairá
VILLARRICA - República del Paraguay
LECCIÓN I
FINANZAS SUS ORÍGENES:
El origen etimológico del vocablo finanzas, del latín o de lenguas neolatinas, es más bien aproximado y propio de una disciplina que ha evolucionado con el tiempo.
"FINANZAS" se atribuye su origen al vocablo del latín "finis", que significa término, fin, remate, conclusión, en ingles "fine" tiene el significado de pena o multa económica por una ofensa; igualmente, antiguamente en el mismo idioma se tomaba como conclusión de un negocio. "Finas"' del francés (plural) se refiere a Erario o Fisco, como el dinero público. Es por esta razón que un autor ha definido las Finanzas como "el fin de los negocios jurídicos entre el individuo y el Estado".
CONCEPTO:
A fin de evitar equívocos, se usará preferentemente la expresión FINANZAS PUBLICAS para señalar con un sentido amplio todo lo relativo a los recursos y gastos del Estado nacional o municipal, como de los entes autónomos, considerando que el manejo de los bienes del Estado se realiza en forma unificada -Presupuesto por Programas- por medio del Presupuesto General de la Nación, que se rige de acuerdo a la Ley Nº14/68.
* Es el conjunto de los recursos fiscales y reglas técnicas relativas a la actividad financiera de las personas públicas. Trata de los principios de la distribución de los gastos públicos e indica las condiciones de su aplicación.
FINANZAS Y ECONOMÍA PRIVADA
El sector público se rige por reglas propias para el gobierno de la actividad financiera; no obstante, es difícil, en el mundo actual, fijar una línea de separación con la actividad económica del sector privado, sería absurdo pretender establecer una separación arbitraria entre lo que pudiera denominarse Sector Público y Sector Privado o, en otros términos, entre Finanzas y Economía.
Esto nos lleva a afirmar la necesidad de una coexistencia de la economía del Estado con la del sector privado.
El hecho financiero es un fenómeno que incide directa o indirectamente en la actividad económica del sector privado, tanto en su relación con el Estado como con las personas privadas entre sí. Los principios de naturaleza financiera obligó a establecer "la norma ley", para dar lugar a la formación de la ciencia de las finanzas y, subsecuentemente, al derecho financiero.
No es necesario entrar en la controversia de saber si el hecho financiero tuvo su origen y fuente exclusivamente en el fenómeno económico del sector privado. Lo cierto es que existe real complementación entre ambos fenómenos y sus manifestaciones.
EL ESTADO Y LA ACTIVIDAD FINANCIERA
El estado como sujeto del derecho que debe cumplir múltiples funciones es a la vez sujeto de la actividad financiera cuyos fines son los intereses colectivos, no los del individuo en particular.
Partiendo de la lógica selección valorativa de objetivos a alcanzar, el Estado debe efectuar erogaciones destinadas a llevar a la realidad tales objetivos, y como lógica consecuencia debe obtener medios (pecuniarios o de otra especie) cuya finalidad es principalmente la de atender las erogaciones (fines fiscales).
* La actividad financiera tiene por finalidad hacer posible el cumplimiento de los objetivos del Estado, diferenciándose de la actividad privada por los fines y por los medios. Es obvia la vinculación con el D. Administrativo por la identidad del sujeto de ambas disciplinas. El gasto público y los ingresos o recursos constituyen los dos extremos del eje fundamental de las finanzas, implementados por la administración financiera a través del Presupuesto.
Sin embargo, en las Finanzas Públicas se produce una inversión, en el sentido que los autores comienzan analizando el "Gasto Público", y de acuerdo al criterio adoptado sobre esta materia se hacen los cálculos posibles de los ingresos.
EVOLUCIÓN DE LOS ESTUDIOS FINANCIEROS CON RELACIÓN A LA ECONOMÍA POLÍTICA.
En su desenvolvimiento histórico, los estudios financieros han sufrido grandes oscilaciones. Forma autónoma por diversos autores, siempre se percibió la pugna de inclinar su campo de acción hacia lo económico o lo político.
Hasta fines del siglo XVII no se advierten estudios de importancia en relación a lo específicamente financiero, debe tenerse en cuenta, especialmente, que en los Estados de la antigüedad la riqueza se obtenía mediante la guerra y la conquista de los otros pueblos. Suele mencionarse práctica financiera en Egipto, Grecia y Roma, pero nada en cuanto a teoría, ya que la omnipotencia del Estado no permitía la discusión de los asuntos públicos.
En la Edad Media rigieron las llamadas finanzas patrimoniales, en las cuales los bienes del Estado estaban indiferenciados con relación a los bienes de los soberanos y de los señores feudales.
Más tarde surgió una política económica denominada mercantilismo, que aparece ante la necesidad de consolidar los Estados modernos por medio de sus tesoros nacionales, los Estados alemanes y en Austria recibió el nombre de cameralismo. Sostenía estos autores que la ganancia del Estado se lograban gracias al comercio internacional y al atesoramiento de metales preciosos.
Durante el siglo XVIII se operó una profunda transformación en la concepción de lo que debía ser el aspecto financiero de la actividad general del Estado. Primero con los fisiócratas, inspirados en Francois Quesnay. Luego advino la escuela clásica inglesa, fundada por Adam Smith su obra Investigación de la naturaleza y causa de las riquezas de la naciones.
Fue en el siglo XIX que la ciencia de las finanzas comenzó a sistematizarse como disciplina autónoma. A fin del siglo XIX y a principio del siglo XX hicieron su aparición importantes obras financieras tal como es concebida en la actualidad.
EL DERECHO FINANCIERO Y EL DERECHO TRIBUTARIO: La ciencia de las finanzas, como toda disciplina de carácter sociopolítico, tiene vinculación con otras del conocimiento, en especial cuando rige un sistema constitucional gobernado por las leyes.
Las finanzas fueron adquiriendo autonomía a medida que se producían diferenciaciones estructurales con la económica política. Hasta fines del siglo XVIII, el fenómeno económico tenía un carácter amplio, donde la producción de bienes, intercambio de valores y consumo actuaban independientemente de la economía del soberano, que sólo se preocupa de ganar rentas, imponer tributos o regalías para obtener recursos y hacer frente a los gastos no siempre ordenados del Tesoro público.
Los administradores públicos como Colbert, J.B. y otros comprendieron que la política del gasto del Estado debía gobernarse; caso contrario vendrían la quiebra de la economía nacional, y afectaría a la economía privada de producción de bienes y servicios. LAS FINANZAS ESTUDIAN LOS MEDIOS DE QUE SE VALEN EL ESTADO Y LA ENTIDADES PUBLICAS PARA CUBRIR SUS NECESIDADES FINANCIERAS.
La mayor parte de los ingresos con los cuales los países no colectivistas cubren sus erogaciones, proviene de las detracciones coactivas de riqueza, denominadas "tributos".
LECCIÓN II
EL CONCEPTO DE LA RELACIÓN GASTO-RECURSO EN EL ESTUDIO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS.
EL GASTO. CONCEPTO: Son gastos públicos las erogaciones generalmente dinerarias que realiza el Estado en virtud de ley para cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de necesidades públicas.
* Son las erogaciones o empleo de riqueza destinados a la prestación de los servicios públicos que son requeridos por el interés público.
TEORÍA SOBRE LA NATURALEZA DEL GASTO.
"Gasto público es toda erogación que realiza el estado en funciones del gobierno".
El gasto público se encuentra condicionado por el destino de la inversión. Debemos aceptar como base de la ecuación financiera gastos-recursos, es que ambos aspectos no pueden ser considerados independientemente, sino correlativamente.
En toda inversión debe contemplarse, por parte del Estado, cualquiera sea la fuente de los recursos internos o externos (empréstitos), la previsión de la productividad del gasto.
Por todas estas razones el Estado debe ajustar su conducta financiera en base a normas legales que permiten dar a la administración financiera cierta estabilidad y seguridad en la previsión del "gasto", para preservar el más importante de los recursos del estado; el CRÉDITO PÚBLICO.
LA POLÍTICA FINANCIERA DEL GASTO PÚBLICO: Los estudios específicos sobre la política financiera se ocupa de determinar la elección de los gastos públicos a realizarse y de los recursos públicos a obtenerse para sufragar a aquellos, en circunstancias de tiempo y lugar determinados.
Es decir que el estudio de la elección de gastos y recursos se hace en función de una orientación política determinada y variable según los objetivos perseguidos por la acción estatal.
DISTINTAS TEORÍAS
a) ESCUELAS ECONÓMICAS: Bastiat y Sénior, han considerado que la actividad financiera no es otra cosa que un caso particular de cambio, por lo cual los tributos vienen a resultar las retribuciones a los servicios públicos.
Adam Smith, David Ricardo, John Stuart Mill y Juan Bautista Say, tienden a considerar la actividad financiera como perteneciente a la etapa económica del consumo.
Economistas más modernos, en cambio, consideraron que la actividad financiera es el resultado de una acción cooperativa de producción (De Vitti de Marco).
Otra teoría incluía dentro de las económicas es la de Sax sobre la utilidad marginal. Para este autor, la riqueza de los contribuyentes podía ser gravada por el impuesto sólo cuando su erogación fuese más "útil" para los gastos públicos que para el empleo que el contribuyente podría hacer de ella por su cuenta para satisfacer sus necesidades.
Benvenuto Griziotti critica las teorías de la escuela económica porque descuidan la diferencia de situación en que se hallan los hombres cuando desarrollan su actividad económica y cuando están sometidos a la soberanía del Estado.
b) ESCUELAS SOCIOLÓGICAS: Esta tendencia tiene su inspirador en Wilfredo Pareto, que insertó el estudio de la economía política en el más amplio de la sociología. Por ello, criticó a los estudios financieros porque sus cultores elaboraron sus principios en el terreno económico desentendiéndose de la verdad experimental, según la cual las pasiones, los sentimientos y los intereses prevalecen sobre las teorías y doctrinas.
Sostiene que no es el Estado el que gobierna efectivamente y decide las elecciones en materia de gastos y de ingresos públicos, sino las clases dominantes que imponen al llamado "Estado" sus intereses particulares.
Dentro de esta corriente, podemos ubicar al Profesor Amilcar Puviani, quien en su Teoría de la ilusión financiera ilustró sobre los medios e instituciones de que se sirve la élite dominante para imponer a los ciudadanos las elecciones financieras que convienen a sus intereses de clase.
c) ESCUELAS POLÍTICAS: Griziotti; los medios financieros, si bien son de naturaleza idéntica a la de los medios económicos, difieren en el aspecto cualitativo y cuantitativo y el criterio para la elección de dichos medios es político. Sobre todo, son políticos los fines que el estado se propone con su actividad financiera, pues son consecuencia de su propia naturaleza de sujeto activo de la finanzas públicas.
LECCIÓN III
GASTOS Y RECURSOS (CONTINUACIÓN)
* EL gasto público por lo común supone una erogación en dinero, en la época actual de economía monetaria tanto los gastos públicos como los tributos generalmente se satisfacen en dinero, pero no es forzoso que así sea. La única condición para distinguir del gasto privado del público es que el ente privado no está dotado de la facultad de mandar, de ordenar de establecer obligaciones a los habitantes y que no habría recibido por delegación del Estado.
CLASIFICACIÓN DEL GASTO PÚBLICO:
* El concepto de gasto público está siempre ligado al de necesidad pública, esta juega el papel de presupuesto de legitimidad de gasto público, puesto que es indispensable su preexistencia para que el gasto se materialice. El gasto público parte del interés popular.
No existe un sistema único para clasificar los gastos públicos, son múltiples los criterios.
Así, se divide a los gastos en gastos en especie y en moneda según el instrumento de pago con que han sido efectuados: se los clasifica en
- INTERNOS O EXTERNOS, según el lugar en que se han efectuado, ya sea dentro o fuera de las fronteras del país.
- GASTOS PERSONALES, que son los que se pagan en concepto de sueldos y remuneraciones del personal, y
- GASTOS REALES, cuando se emplean para la adquisición de bienes.
- GASTOS ORDINARIOS, cuando atienden al normal desenvolvimiento del país.
- GASTOS EXTRAORDINARIOS, cuando se trata de aquellos que deben hacer frente a situaciones imprevistas.
ECONOMIA DE MERCADO: El Estado no interviene mucho, solo en lo mínimo.
ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO: Interviene el Estado. Reproductividad del Estado. Para que reditúe en beneficio de las personas.
* CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS PÚBLICOS
1) Gastos para el personal.
2) Gastos para el material.
3) Subvenciones, premios y socorros.
4) Gastos para el servicio de la deuda pública.
5) Gastos ordinarios.
6) Gastos Extraordinarios.
7) Internos - Externos.
8) Gastos de funcionamiento y Gastos de inversión.
Clasificación orgánica (funcional), un entidad de acuerdo a la función que cumple. Gastos departamentales, Aumento progresivo de los gastos, es natural, mayor progreso, más gasto.
TEORÍA DE HUGH DALTON.
Comenta, en el sentido de que no es necesario crear una teoría sobre el mismo, siendo suficiente establecer un límite de lo estrictamente necesario para la preservación del orden social y para la preservación contra un ataque extranjero, que solamente los individuos tienen necesidades, pero que algunas pueden ser satisfechas mas eficazmente por medio de los gastos públicos; a través de la gestión del estado.
SEGÚN DALTON; La clasificación de los gastos públicos en asignaciones y precios de compra corresponde a los ingresos públicos en impuestos y precios de venta.
EL AUMENTO PROGRESIVO DEL GASTO COMO FENOMENO NATURAL.
Se debe hacer un distingo previo entre crecimiento del gasto aumento progresivo en relación a la productividad. Son en realidad enfoques diversos de una misma cuestión.
CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PUBLICOS
CAUSAS:
1) CAUSAS APARENTES:
a) Variaciones en el valor de la moneda: La depreciación del signo monetario es un fenómeno constante observable en todos los países.
b) La evolución de las reglas presupuestarias: La adaptación de ciertos principios de D. presupuestario dá lugar a un incremento aparente del gasto.
2) CAUSAS RELATIVAS: No son estrictamente aparentes, tampoco son reales. Pueden ser en incremento de territorio, aumento de población, de producción y de renta nacional que por un lado incrementa los gastos pero por el otro aumenta también los recursos.
3) CAUSAS REALES:
a) GASTOS MILITARES: Sin que sea necesario hablar de guerras, es notorio que el equipamiento de las fuerzas armadas modernas exige sumas extraordinarias que se incrementan por las tensiones internacionales, la guerra fría, los conflictos parciales, los nuevos descubrimientos científicos en armamentos, la carrera espacial, etc.
b) EXPANSION DE LAS ACTIVIDADES DEL ESTADO: Las nuevas actividades que debe asumir el Estado, tales como gestiones comerciales e industriales, combate a la desocupación, lleva a la expansión de sus funciones tradicionales y el consiguiente aumento de gastos.
c) AUMENTOS DE LOS COSTOS: El aumento internacional de costos y servicios incide en el presupuesto público.
d) BUROCRACIA Y PRESION POLITICA: El crecimiento desmesurado de la burocracia administrativa y la presión de grupos o sectores con influencia política que tienden a satisfacer sus intereses particulares a costa del Presupuesto del Estado.
SU RELACIÓN CON LA INFLACIÓN.
La inflación monetaria afecta en forma casi normal cualquier tipo de gasto más allá de las previsiones normales. Lo anormal resulta cuando la tasa inflacionaria entra en una espiral que incide sobre las previsiones presupuestarias. El efecto inflacionario incide tanto sobre la economía privada como sobre el gasto público de inversión. Pero ¿dónde se genera la causa?.
Cualquiera sea la causa, es evidente que se produce una recíproca reacción dentro del sector público como privado , lo que nos permite concluir que no puede existir presupuesto de ningún tipo si no existe la previsión del control normal de la inflación, que no debe confundirse con el aumento del gasto público.
FUENTES DE FINANCIACIÓN DEL GASTO PÚBLICO.
* Recursos del Estado: Es el conjunto de riquezas que el Estado, Provincia o Municipio obtiene para poner en ejecución las funciones y los servicios públicos, en virtud de una disposición legal.
ARTICULO 178. DE LOS RECURSOS DEL ESTADO (C.N.): "Para el cumplimiento de sus fines, el estado establece impuestos, tasas, contribuciones y demás recursos; explota por sí, o por medio de concesionarios los bienes de su dominio privado, sobre los cuales determina regalías, (royalties), compensaciones u otros derechos, en condiciones justas y convenientes para los intereses nacionales; organiza la explotación de los servicios públicos y percibe el canon de los derechos que se estudian; contrae empréstitos internos o internacionales destinados a los programas nacionales de desarrollo; regula el sistema financiero del país, y organiza, fija y compone el sistema monetario".
ARTICULO 179. DE LA CREACION DE TRIBUTOS (C.N.): "Todo tributo, cualquiera sea su naturaleza o denominación, será establecido exclusivamente por la ley, respondiendo a principios económicos y sociales justos, así como a políticas favorables al desarrollo nacional.
Es también privativo de la ley determinar la materia imponible, los sujetos obligados y el carácter del sistema tributario".
Tripartita; Impuestos, tasas, contribución y empréstitos.
Las fuentes tradicionales de la financiación de gasto son:
a) los recursos tributarios y patrimoniales;
b) el crédito en sus diversas formas; y
c) la emisión de dinero.
El gasto público debe ser valorado por los efectos para evitar salir de los parámetros razonables que aconseja la ciencia de las finanzas públicas, manteniendo la dimensión óptima del presupuesto.
La clasificación del gasto según sus fines puede hacerse de la siguiente manera:
1º) Gastos para la producción de bienes y servicios.
2º) Gastos para la redistribución de ingresos.
3º) Gastos para estabilización de precios en plena ocupación.
4º) Gastos para el desarrollo económico social.
EMPRESAS DEL ESTADO QUE GENERAN RECURSOS Y SATISFACEN SERVICIOS Y BIENES.
Las actividades del Estado nacional y municipal, que adoptan la forma legal de "entes públicos", con personería jurídica, autonomía limitada, satisfacen servicios públicos, servicios administrativos, actividades comerciales, industriales, con lucros y beneficios para el Estado.
Los beneficios económicos que pueden prestar estas entidades públicas dependen fundamentalmente del manejo administrativo-financiero de los mismos. Consecuencia de esta situación es el problema que varias de esas empresas han creado al Estado nacional, por la enorme deuda externa e interna acumulada, que gravita directamente sobre el fisco nacional.
De ahí ha surgido la discusión, a nivel político, acerca de la "Privatización o estatización" de las empresas del Estado. Este aspecto no es una cuestión económica ni financiera, sino de falencia por la mala administración de las empresas.
La forma de cubrir el déficit de la empresa pública es el subsidio, cuya fuente son los tributos.
PRESIÓN TRIBUTARIA: Se incrementa los gastos, estos deben cubrirse, consiste en; administrar mejor, aumentar los tributos.
Presión tributaria es cuando el Estado hace presión sobre las empresas privadas.
El aumento del gasto determina la necesidad de una mayor imposición tributaria, ejerciendo este fenómeno presión sobre la economía en general y en particular sobre los contribuyentes.
LECCIÓN IV
RECURSOS E INGRESOS, DIFERENCIAS
RECURSO: Es toda suma devengada, o sea, en potencia, de la palabra "ingreso", que se refería específicamente a aquellas sumas que efectivamente entran en la tesorería. Si bien este distingo es científicamente adecuado, no siempre lo hacen los autores, y en general ambos términos se utilizan indistintamente y con sentido equivalente.
Recursos Originarios: Los obtenidos por el Estado como consecuencia del ejercicio de actividades que pueden ir desde la prestación de un servicio público o un actividad exclusivamente comercial, como puede ser la producción y comercialización de bienes (bebidas, cemento, etc.), sea en libre competencia o en base al monopolio.
Recursos Derivados: Este tipo de recurso es el de mayor trascendencia, por sus implicancias jurídicas, políticas y económicas, particularmente con relación a los denominados recursos tributarios.
INGRESOS ORDINARIOS: Son los que se forman regular y continuamente para ser destinadas a cubrir el presupuesto financiero normal; por eso están generalmente frente a los gastos ordinarios.
INGRESOS EXTRAORDINARIOS: Tienen, en cambio, carácter esporádico, siendo provocados por excepcionales necesidades; por eso están, por lo general, frente a los gastos extraordinarios. A los ingresos extraordinarios se provee la mayor parte de las veces mediante empréstitos públicos.
NATURALEZA Y ORIGEN:(del recurso).
Su naturaleza puede ser Económica o jurídica.
La concepción de hoy es la jurídica, establecida por ley "Nullum tributun sine legen".
Origen: Los recursos tenían como única finalidad la de cubrir los gastos improductivos que necesariamente debía efectuar el Estado a los fines de cumplir sus funciones de policía, justicia y ejército que le estaban reservadas. Derivado justamente del sistema de ayuda.
Los tributos como recursos en el estado moderno.
El estado moderno asume ciertas actividades económicas e industriales, antes desconocidas, y la empresa pública pasa a constituirse en fuente importante de ingresos. En la E.M. se trataba principalmente de rentas territoriales provenientes de la explotación del suelo. Actualmente las rentas patrimoniales más importantes provienen de las explotaciones industriales o comerciales del Estado, actualmente la industria y el comercio han pasado a primer plano.
EMPRÉSTITOS.
Es evidente que los empréstitos de cualquier tipo constituyen recursos del Estado, aunque pueden ser calificados como extraordinarios. El problema es que no pueden ser considerados como tributos, por cuanto los mismos deben ser devueltos y gozan de un interés por el préstamo, aun los empréstitos forzosos; el empréstito sirve para el Estado para su desenvolvimiento y desarrollo.
RECURSOS PARAFISCALES.
Significado etimológico; PARA=al lado o paralelo; FISCALES; deriva del fisco, Son recursos percibidos en forma extra-presupuestaria, con un fin de promoción social o económico. El propósito es dar cierta flexibilidad en la percepción y aplicación de esta clase de recursos, que deben obligatoriamente responder a un objetivo determinado y preciso, en nuestro país es utilizado para justificar la mayor eficiencia en determinados servicios, como ser el de la obtención de documentos
personales en el departamento de policía. Recursos que no están presupuestados y son administrados directamente por las oficinas perceptoras o encargadas de los servicios.
EMPRESAS DEL ESTADO-PRECIOS Y TRIBUTO
Las empresas públicas son unidades económicas de producción pertenecientes al Estado, que a veces forman parte de la administración general con cierta independencia funcional, o a veces están descentralizadas con independencia funcional total aunque con control estatal. Estas unidades económicas producen bienes o servicios con destino al mercado interno o mercado externo.
Se dice que las empresas estatales tienen poca eficiencia técnica y económica, que tienen gran propensión a la burocracia, que crean déficit que posteriormente caen en el presupuesto nacional y en definitiva son cargas para todos los contribuyentes.
Dentro de las empresas públicas puede distinguirse a las siguientes:
a) Empresas que tienen a su cargo servicios públicos. Entre ella puede mencionarse las de: ANDE, CORPOSANA, SENASA, SENEPA,
ANTELCO, ANNVP, ETC.
b) Empresas nacionales, industriales y comerciales. El estado no solo se limita a cubrir servicios públicos, sino que encara directamente la explotación de ciertas actividades. En nuestro país se observa la existencia de organismos como ACEPAR,
FLOMERES, PETROPAR, APAL, FCCL, INC, ETC.
Luigi Einaudi hizo notar sobre la clasificación de las necesidades públicas y los medios para abonar la contraprestación que el Estado hace, vendiendo un bien de su producción o industria (caña, hierro, cemento, etc.), o satisfacer un servicio público, que no tiene fin lucrativo, pero sí satisfacer una necesidad general y continua.
En base a estos principios enunciados, existen distintos tipos de precios que pueden percibirse, diferentes de otros tipos de servicios públicos que pueden ser cubiertos por tasas, impuestos o contribuciones especiales. Así se distingue el precio cuasi-privado, que se asemeja al precio comercial, cuando el particular adquiere del Estado bosques fiscales para su explotación a un precio calificado de mercado.
El precio público existe cuando el valor que se abona por la contraprestación de un servicio público cubre exactamente el costo de explotación del servicio, incluidas todas las cargas financieras por préstamos o reposición de servicios. Es decir, la empresa pública del Estado teóricamente no percibe renta, y si resulta un beneficio, debe abonar el tributo que corresponde. Es ésta una posición teórica que difícilmente sucede.
Existe igualmente el precio político, que es el que se cobra por la prestación de un servicio público, por debajo del costo real. Es decir, con pérdida para el Estado o empresa pública.
En consecuencia cabe afirmar que el precio, cualquiera sea su tipo, corresponde a la contraprestación de servicios o bienes de recursos originarios, mientras que el tributo corresponde a la prestación de necesidades indivisibles, que según sean impuestos, tasas o contribuciones, tienen características estructurales diferenciadas que no afectan su naturaleza jurídica idéntica.
LECCIÓN V
EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO FINANCIERO.
Para el estudio del derecho financiero como la evolución de las ideas imperantes sobre la materia en las distintas épocas y países, es necesario partir de dos principios básicos; 1- Que su nacimiento y génesis se producen en la antigüedad, en el marco amplio de la economía, inserta en cualquier sociedad primitiva o civilizada, conforme al sistema político vigente; 2- Es a partir del renacimiento cuando se esbozan las primeras ideas sobre la ciencia de la finanzas con cierto orden, sin alcanzar aún el calificativo científico.
Este aspecto va evolucionando con lentitud, en la medida que se produce una progresiva diferenciación de lo que podría denominarse "Ciencia Financiera" (sector público) y economía política (sector privado).
LA INFLUENCIA DE LOS ESTUDIOS FINANCIEROS Y SUS PRINCIPALES PATROCINADORES.
Se hace difícil establecer el grado de influencia entre los hechos socioeconómicos y las ideas sobre la materia de finanzas públicas, al punto de afirmarse: "No se puede determinar con precisión cual de las influencias es más decisiva, y es suficiente comprobar la recíproca dependencia de la historia del pensamiento y la historia de los hechos de las finanzas públicas".
Las ideas de Aristóteles, más que las de Platón -este último por causa de su idealismo filosófico- tienen influencia y predicamento al exponer sus ideas económicas a través de dos obras fundamentales: La ética a Nicómano y la política. Al extender el imperio su comercio con el Oriente refinado, se crean las finanzas públicas, separando el tesoro del "Fisco" (fiscus) del patrimonio del emperador, mucho más importante.
Al finalizar la Edad Media y entrar en el Renacimiento, la economía de mercado comienza a tener poder e influencia en la economía pública como privada. El feudalismo impuso un sistema anárquico de imposición sin ninguna base científica y menos legal, como la "talla", impuesto de carácter inmobiliario, las gabelas, impuesto de carácter indirecto, las tasas, etc.
I. tendencias sin bases doctrinarias:
- Cameralistas; Alemania, 1965, Gaspar Klock.
- Mercantilismo; Colbert-Siglo XVIII.
- Fisiócratas; Francisco Quesnay -1768.
II. Escuela clásica inglesa:
- Adam Smith 1776.
- Thomas Malthus 1798.
- David Ricardo 1817.
III. Corrientes antiliberales - Intervencionista del Estado.
- Socialismo Materialismo Histórico:
- Karl Marx - Friedrich Engel Manifiesto Comunista 1848.
Comunismo Bolchevique V. Lenin 1916.
Comunismo Chino M.T.Tung 1930.
- Charles Sismonde de Sismondi 1842.
- Socialismo Utópico, Robert Owen 1858.
- Socialismo Industrial, Saint Simon 1825.
- Socialismo de Cátedra, Adolfo Warner 1873.
IV. Liberal-intervencionista para el pleno empleo.
- John Maynard Keynes 1883-1946, Gran Bretaña.
- New Deal (E.U.A.) 1932.
V. Corriente Neo Liberal.
Escuela de Viena, Ludwig Von Mises. Friederich Hayeck.
- Escuela de Chicago; Milton Friedman: extremo liberalismo. Paul Samuelson: Liberalismo moderado.
- Escuela Social de Mercado; Social-Liberal 1960.
SEPARACIÓN DEL FENÓMENO ECONÓMICO DEL FINANCIERO.
Existen diversas concepciones que tienden a definir la actividad financiera sobre base de conceptos económicos.
Algunos autores, como Bastiat y Sénior, han considerado que la actividad financiera no es otra cosa que un caso particular de cambio, por lo cual los tributos vienen a resultar las retribuciones a los servicios públicos.
Por su parte, ciertos economistas de la escuela clásica (A. Smith, David Ricardo, John Stuart Mill) y algunos autores franceses, como Juan Bautista Say, tienden a considerar la actividad financiera como perteneciente a la etapa económica del consumo.
Los medios financieros, si bien son de naturaleza idéntica a la de los medios económicos, difieren en el aspecto cualitativo y cuantitativo y el criterio para la elección de dichos medios es político.
SECTOR PÚBLICO Y PRIVADO.
La diferencia más importante consiste en que el sujeto del gasto público es el Estado, mientras que el particular lo es del gasto privado. Mientras el individuo satisface mediante sus gastos sus intereses particulares, el Estado persigue, por lo menos idealmente, fines de interés general al efectuar sus gastos.
Se advierte que el Estado gasta con recursos que en su mayor parte provienen de la coacción, mientras que los individuos carecen de ese instrumento como forma de procurarse ingresos.
El Estado debe satisfacer necesidades públicas, el privado -al contrario- adecua sus gastos a los ingresos con que cuenta.
El sector público se halla obligado a realizar gastos necesarios para cumplir debidamente sus funciones, estando tales gastos previamente calculados y autorizados por la ley presupuestaria. El particular, en cambio, goza de amplia libertad tanto en lo que respecta a la cuantía como al destino de sus erogaciones.
(ver finanzas y economía privada Pág. 1). LA TIERRA COMO FUENTE DE RENTA PARA LA IMPOSICIÓN TRIBUTARIA.
Los fisiócratas"fundan su concepción en la existencia de leyes inmutables emanadas de la naturaleza, y que siendo la tierra la fuente esencial de las riquezas utilizadas por el hombre, propugnaban la preeminencia de la agricultura sobre las demás actividades económicas"
La aplicación de los principios fisiocráticos derivó en el orden impositivo, en el sentido de querer aplicar un IMPUESTO ÚNICO sobre la renta de la tierra, y suprimiendo todos los demás tipos de impuestos y tasas que agravan pesadamente al agricultor como una rémora de las prácticas feudales.
EL MERCANTILISMO:
Los autores están de acuerdo en señalar a la corriente mercantilista como una de las primeras en adoptar una orientación, más que de doctrina política, económica, dirigida a determinados fines. De esta suerte parece la corriente denominada "mercantilista" en la Baja Edad Media, alrededor de los siglos XII y XIII, tomando como base la acumulación de metales preciosos (oro y plata), de limitada circulación en la época. El comercio internacional, principalmente, ve en estos signos de valor el denominador común para adquirir y vender mercaderías de cualquier tipo. Los países buscan en este sentido acumular al máximo estos valores. El sistema mercantilista tuvo características particulares según los países y el sistema económico imperante.
CAMERALISMO: Jarach señala a los autores de los siglos XVII y XVIII como los que impulsaron el cameralismo en Alemania, si tal puede llamarse al conjunto de principios de buen gobierno financiero puesto en práctica.
"KAMER" significa Cámara, para referirse al gabinete real o Consejo de Administración. Este cuerpo colegiado actuaba como administrador de las finanzas del Estado, cuya orientación daba el soberano, sobre todo en las necesidades del Estado, cuyo presupuesto de guerra constituía el rubro más importante, en una época en que los servicios sociales no eran considerados como funciones esenciales del Estado.
Cabe destacar la influencia que estos autores alemanes tuvieron en la evolución de las ideas financieras, sobre todo en la función de los tributos como un medio de hacer una distribución equitativa de la riqueza.
LOS FISIOCRATAS
La doctrina fisiocrática ofrece un importante aporte para la sistematización de los conocimientos sobre economía en gral., que naturalmente ejerce la influencia en la formación de las ciencias de las finanzas. Los considera como los clásicos por el gran predicamento que sus autores tuvieron en el campo económico durante mucho tiempo, y hasta ahora constituye esta doctrina fuente de principios que son sostenidos por los economistas modernos. Tiene su inicio con Francisco Quesnay (1694-1774), fue el primer intento de creación de un sistema científico, por haber ensayado con su TABLA ECONOMICA un enfoque macroeconómico.
ADAM SMITH Y SUS REGLAS. ADAM SMITH (1723-1790) de origen escoces, sentó las bases de la economía política con su teoría de las "facultades" como criterio de imposición sobre la renta. Su obra más importante es:"An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations" (Investigación sobre la naturaleza y las causas de las riquezas de las naciones). Su mayor contribución respecto al papel del Estado y los principios de la imposición de acuerdo a las facultades (faculty); modernamente, capacidad contributiva.
REGLAS:
I. Los ciudadanos de cualquier Estado deben contribuir al sostenimiento del gobierno, en cuanto sea posible, en proporción a sus respectivas aptitudes, es decir, en proporción a los ingresos que disfruten bajo la protección estatal.
II. El impuesto que cada individuo está obligado a pagar debe ser cierto y no arbitrario.
III. Todo impuesto debe cobrarse en el tiempo y en la manera que sean más cómodos para el contribuyente.
IV. Toda contribución debe percibirse de tal forma que haya la menor diferencia posible entre las sumas que salen del bolsillo del contribuyente y las que se ingresan en el Tesoro Público.
DAVID RICARDO (1772-1823):
Nació en Londres. Su teoría sobre la renta diferencial de la tierra es conocida como "Renta Ricardiana". Como hombre ilustrado de su época abarcó un ancho campo de investigación científica, no exclusiva de la materia económica. Por otra parte, fue un próspero hombre de negocios.
El libro más conocido es "Principios de Economía Política e Imposición". "On the Principles of Political Economy and Taxation". Los planteamientos de Ricardo para formular su doctrina sobre la renta de la tierra son de base teórica, aunque con criterio científico; por tanto, en ese contexto deben ser apreciadas sus ideas. Afirma: "El producto de la tierra -todo lo que deriva de su superficie por medio del trabajo, máquinas y capital-, es dividido en tres clases de la sociedad, a saber: el propietario de la tierra, el dueño del capital necesario para cultivar y los trabajadores que participan con su trabajo en el cultivo...". "La renta es una creación de valor y no una creación de riqueza".
La teoría de la renta elaborada por Ricardo, se basa en la menor productividad de la misma por causa del crecimiento poblacional, que provoca mayor subdivisión de los "lotes" y uso de tierras menos fértiles.
LA REACCIÓN SOCIALISTA CONTRA EL LIBERALISMO CLÁSICO.
Las doctrinas denominadas liberales tienen un carácter algunas veces ambiguo, aunque no por falta de solidez de sus principios basados en una concepción de un orden natural, donde la libertad económica permite el desenvolvimiento del interés personal en armonía con el interés social.
Por otra parte, debe mencionarse que el liberalismo económico propugnado por los autores y teóricos de la época, no guardaba igual significado y valor con el liberalismo político. Contradicción que persiste hasta hoy día.
Las corrientes anti-liberales toman carácter doctrinario con la aparición de Karl Marx (1818-1883) y su fiel seguidor Federico Engels. Simultáneamente aparece una vertiente socialista denominada "utópica", para diferenciar del socialismo de Marx, llamado: socialismo marxista o científico.
Karl Marx fue una de los pensadores más prolíficos, su obra fundamental es "El Capital", donde resume la mayor parte de sus ideas sobre las funciones del capital y el trabajo en la sociedad humana.
Para Marx los métodos de producción determinan la base económica de la sociedad en sus diversas facetas: de la moral, la literatura, la religión, la ideas de Marx han servido de base a corrientes y teorías políticas de orientaciones diversas y a concepciones extremas como las del marxismo-leninismo aplicado por los comunistas modernos.
EL PENSAMIENTO MODERNO SOBRE LAS FINANZAS DEL ESTADO.
JOHN MAYNARD KEYNES (1883-1946). Sus ideas, más que doctrinas sistematizadas, influyeron poderosamente en la economía mundial, después de las dos últimas guerras europeas. Keynes denomina a su teoría sobre las finanzas públicas, como "Teoría General", en oposición a la teoría clásica liberal que tanta influencia ejerciera en su patria. Introduce como factor esencial para la recuperación económica la "teoría del pleno empleo" , en el sentido de que el aumento obligado de inversiones, por parte del Estado, sería un incentivo para generar recursos con un efecto multiplicador en la economía general. La fórmula llamada "Plan Keynes" permitió la intervención del Estado para la reactivación económica, en oposición a la teoría clásica. La circulación de la moneda tiene un efecto favorable en la economía de mercado. El dinero llega al público en forma de salarios, beneficios y lucros según el destino de la inversión, que a su vez el público vuelve a reinvertir en la compra de bienes y servicios. Teóricamente, la fórmula del pleno empleo es aceptable y beneficiosa en los momentos de crisis o recesión y reconstrucción.
PAUL A. SAMUELSON (1915).
Según comenta Ben Seligman, Samuelson En su comienzo fue un seguidor de Keynes, que fue poco a poco evolucionando, llegando a lo que él ha descrito como "una gran síntesis neoclásica". El mayor aporte del uso del análisis matemático lo pone en evidencia Samuelson al explicar la recíproca interacción entre el factor multiplicador y el acelerador.
El uso excesivo de las matemáticas para explicar teorías económicas, no está exento de críticas, dada la naturaleza de los hechos económicos que son producidos dentro de una sociedad política. Las fórmulas matemáticas aplicadas a la economía, sujeta a ciclos, pueden explicar el fenómeno crítico, pero no dar soluciones absolutas.
BENVENUTO GRIZIOTTI. Participa éste del grupo de autores que se consideran como pertenecientes a las corrientes sociológicas y políticas de las finanzas públicas. Obra:"Principios de las ciencias de la finanzas". Griziotti reacciona frente a las doctrinas económicas de las finanzas públicas, porque observa que las decisiones y elecciones que cumple el Estado para repartir la carga de los gastos públicos entre las distintas categorías y generaciones de contribuyentes, son determinados con criterios políticos y no criterios económicos". Para Griziotti es decisión política la determinante tanto en lo referente al gasto como a los ingresos. Hay en las teorías de Griziotti un intento de dar a las finanzas, tanto fiscales como extra fiscales, un carácter "funcional" para compartir el interés privado con el interés público, en base a las diversas fuentes de recursos económicos.
LECCIÓN VI
PRINCIPIOS DE LA IMPOSICIÓN
ECONÓMICOS Y JURÍDICOS.
Al estudiar los recursos del Estado, la clasificación aceptada como sencilla y práctica es la establecida en base a la naturaleza de los mismos o su origen. Recursos originarios son los provenientes de bienes y servicios pertenecientes al Estado como persona jurídica del derecho público. Recursos derivados son los obtenidos de las personas físicas o jurídicas del sector privado en forma de tributos (impuestos, tasas, contribuciones especiales), o los provenientes de empréstitos públicos.
Dentro del sistema moderno financiero en los países de régimen de economía de mercado, son los recursos derivados, en particular los impuestos y los empréstitos en su modalidades diversas, las fuentes principales de los recursos del Estado. Entre los tributos se destacan por ser más generales, los denominados impuestos, haciendo la salvedad que el nombre es de relativa entidad: "...cualquiera sea su naturaleza o denominación..."(Art. 179). Los denominados tributos, impuestos, contribución, derecho, tasa (tax), contribuciones especiales, son prestaciones económicas (dineros) que se detraen de la economía privada para dar satisfacción a las necesidades del Estado, conforme a la política fiscal vigente.
EL IMPUESTO. Al mencionar Impuesto, nos estamos refiriendo al tributo como fenómeno de carácter financiero, cuyos efectos repercuten en la economía de mercado.
El impuesto se estudia como fenómeno financiero-político, que necesariamente tiene su base de validez en el principio de la legalidad. Aunque el análisis de su estructura y propósito es materia de la ciencia de las finanzas, sería modernamente una mera abstracción de carácter teórico, si no tuviera una fuente legal.
Impuesto y obligación tributaria tienen los mismos elementos básicos, cuyos efectos pueden ser distintos, según se enfoque bajo el aspecto financiero (impuesto) o jurídico (obligación tributaria).
SUJETO ACTIVO: Tanto en el impuesto como en la obligación tributaria, es el Estado, en sentido amplio, nacional, provincial, municipal o entes autónomos de derecho público, el acreedor tributario o impuesto debido.
SUJETO PASIVO. "Es siempre un sujeto de derecho", expresa De Juano. La afirmación es correcta, pero tiene un carácter exclusivamente normativo, derivado de la ley.
También el impuesto debe tener su base en la ley, pero sus efectos sobre la economía son gravitantes, que interesan más a la ciencia de las finanzas que al derecho tributario.
OBJETO. El "objeto del impuesto" viene a ser el presupuesto de hecho (capital, renta, consumo, servicios) al que la ley vincula para producir el Hecho Imponible.
DINÁMICA DEL IMPUESTO:
INCIDENCIA: Contribuyente de derecho es la persona (sujeto pasivo) natural o jurídica en quien recae la obligación de abonar el impuesto, por determinación expresa de la ley.
Contribuyente de hecho es la persona que en definitiva paga el tributo por el traslado de la carga impositiva. La "Traslación" es la transferencia material del impuesto al contribuyente del hecho (incidido).
TRASLACIÓN. Cuando el contribuyente del derecho trasfiere el importe del impuesto al comprador, agregándole al precio de venta, ocurre entonces el fenómeno de traslación y repercusión (de carácter jurídico), mientras que la traslación (es de naturaleza financiera).
La traslación puede ocurrir hacia adelante, hacia atrás o lateralmente. Adelante cuando el contribuyente agrega el valor del impuesto al precio de venta, hacia atrás cuando la carga impositiva es absorbida por los proveedores del sujeto de la percusión.
DIFUSIÓN. Es éste un fenómeno, como su misma denominación lo está indicando, que muestra la cuantificación del impuesto incidido o percutido en el contribuyente y procura "repartir" la carga del tributo hacia otros factores de la economía, en forma parcial o proporcional, según sea la elasticidad del mercado de demanda u oferta general. Puede difundirse el tributo lateralmente hacia otras mercaderías o servicios que no son el producto gravado originalmente.
TIPOLOGIA IMPOSITIVA. El impuesto a través de la historia ha evolucionado con características diversas, por influencias políticas, económicas y sociales.
Desde el punto de vista político se consideran 3 períodos:
1º) PERIODO PRIMITIVO;
2º) PERIODO FEUDAL; Y
3º) PERIODO CONSTITUCIONAL.
Se producen diversos ensayos sobre "tipos" de impuestos destinados a una captación económicamente justa de las contribuciones. Esta evolución va del impuesto único al sistema tributario.
Para una distribución equitativa de la carga impositiva sobre todos los niveles sociales y económicos, se aplican distintos tipos de dominio y el que trabaja y producía, aplicándose un "impuesto único" sobre la tierra, que incidía sobre todos los factores indirectos de producción y consumo.
SISTEMAS DE CAPITACION.
Puede considerarse como antecedente del "impuesto único", un criterio más simple de imposición, el conocido como "tributo de capitación". Su base primitiva era el servicio personal según la capacidad física. Posteriormente se tuvo en consideración la capacidad económica de la clase social a que pertenecía el contribuyente. El tributo de capitación se exige en forma personal a c/individuo por residir dentro del territorio sujeto a la soberanía fiscal.
I. Único: constituye un solo gravamen con carácter universal, incidiendo sobre la renta inmobiliaria.
TEORIA DE HENRY GEORGE Y EL IMPUESTO UNICO. H. G., sostenía que la propiedad inmobiliaria era la más beneficiada con el avance de la civilización, aumento de población y extensión de vías de comunicación (ferrocarril, asfalto). La propiedad urbana o rural adquiría cada vez mayor valor, sea por obra del trabajo de los que la cultivaban o construían ciudades, como aquellos que, sin ocuparse de mejorar la tierra, se beneficiaban con la "plus valía" que adquirían los inmuebles incultos. Este fenómenos no puede servir de base para una teoría del "Impuesto único" sobre la tierra sin considerar otros factores de la economía moderna que también son índices de capacidad económica-tributaria. El impuesto único no puede ser elástico y flexible suficientemente para acomodarse a los ciclos económicos, sea de prosperidad como de crisis. Para H.G. el impuesto grava el valor de la tierra, produzca o no, se ocupó del problema de la distribución de la renta de la tierra de propiedad privada, por el rol que representaba en la sociedad humana.
EL SISTEMA TRIBUTARIO. Su aplicación como método actual, causas. Elasticidad y flexibilidad.
Como reacción opuesta al "impuesto único" está el denominado "sistema tributario", que establece diversos tipos de tributos y tasas como medio de aplicar un régimen tributario elástico y que al mismo tiempo se graven distintas manifestaciones de riqueza de diversas fuentes. Se consigue una mayor equidad impositiva, de gravar todos los niveles económicos y que las variaciones en los montos recaudados se compensen mutuamente, según los distintos tributos. Es sabido que en las economías poco evolucionadas son los impuestos al consumo (indirectos) los que mayor vigencia tienen, en oposición a los países desarrollados e industriales, donde se aplican y son los más importantes los impuestos a las rentas personales y el impuesto a las ventas (IVA).
El problema del "Sistema" es saber si la tasa a aplicarse debe ser proporcional o progresiva en forma general para todos los tributos o puede ser indistintamente -proporcional o progresiva- según las situaciones o características del tributo.
ELASTICIDAD Y FLEXIBILIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO.
Si se hace un balance comparativo, es evidente que el "Sistema" es más conveniente, por tener mayor flexibilidad y elasticidad.
Es importante conocer el grado de flexibilidad y elasticidad del sistema para adaptarse a las variaciones periódicas de la economía y, consecuentemente, para prever la inestabilidad del gasto presupuestario.
Jarach: "La elasticidad del sistema impositivo o de los impuestos componentes de aquél, indica, en el enfoque clásico, la adaptabilidad automática o procurada mediante ajustes cualitativos sobre los impuestos mismos, para producir mayor o menor recaudación, según las exigencias de las variaciones de los gastos públicos".
"En lugar de la elasticidad del sistema impositivo, se prefiere hablar de la flexibilidad de dicho sistema y de los impuestos que lo componen, en relación con el P.B.I.".
Se conocen dos tipos de flexibilidad fiscal: flexibilidad automática o intrínseca, el otro tipo de flexibilidad es el llamado flexibilidad de fórmula.
LECCIÓN VII.
ADMINISTRACIÓN FISCAL
PRINCIPIOS NORMATIVOS PARA LA BUENA ADMINISTRACION DE LOS RECURSOS DEL ESTADO:
Se llama fisco a la administración del Estado encargada del manejo de los dineros del Estado nacional.
La administración fiscal cumple funciones amplias en el manejo de los dineros del Estado, sean tributos, recursos patrimoniales, bienes del dominio público y privado del Estado, cuya administración, en forma de impuestos, tasas, contribuciones, empréstitos, debe ser asentada en el presupuesto por programas, tanto ingresos como gastos.
El paso de un Estado absoluto al Estado constitucional señala el momento en que la administración fiscal se rige fundamentalmente en base a la Constitución, leyes y reglamentos, donde se fijan los derechos y obligaciones, tanto por parte de la administración fiscal como de las personas sujetas al imperio de la ley. Es lo que en términos más claros se llama "Estado de Derecho".
La administración fiscal se ocupa del manejo y control de los bienes del Estado, de cualquier naturaleza: tributos, bienes muebles, inmuebles, entes administrativos de servicios públicos o empresas del Estado con carácter comercial, semovientes, transportes, etc.
Debe declararse que la función de la administración pública o Ministerio de Hacienda es de control, fundamentalmente, en cuanto dichos bienes son del dominio del Estado, sujetos a su imperio o potestad. Este carácter no impide que la función ejecutiva y uso se encuentren a cargo de otros ministerios o entes públicos descentralizados o municipios.
Lo mismo ocurre en cuanto a la relación jerárquica de los bienes de uso o aplicación a áreas específicas, como educación, salud pública, previsión social, Ande o Corposana.
RECAUDACIÓN DE TRIBUTOS
A este sector se lo denomina también, con un sentido más amplio, Administración de los Impuestos; es en el campo fiscal el de mayor importancia, por su volumen, origen de los tributos (sector privado) y su aplicación subsiguiente al gasto público.
"La recaudación puede llevarse a cabo directamente por el Estado o bien por arrendamiento, que es el sistema histórico, mediante delegación en empresas particulares de la función de percepción y, por último, mediante monopolio".
PRINCIPIOS DE A. SMITH SOBRE LA ADMINISTRACION FISCAL.
Matus Benavente: "Se da el nombre de Principios Administrativos de la Imposición a ciertas normas de prudente y buena administración financiera, formuladas por A. Smith en el siglo XVIII, por las que se trató de establecer las bases del sistema impositivo y de conciliar los intereses aparentemente contrapuestos, del Estado y de los contribuyentes en materia tributaria". La IV Regla es donde se ocupa con mayor detenimiento sobre administración fiscal. En esta regla recomienda este autor que los gastos de recaudación deben ser mínimos; económicos para el Estado como para el contribuyente.
La IV Regla expresa: "Toda contribución debe percibirse de tal forma que haya la menor diferencia posible entre las sumas que salen del bolsillo del contribuyente y las que ingresan en el Tesoro Público".
EL CAMERALISMO Y ADOLFO WAGNER (1835-1917).
"Kamer" significa Cámara, para referirse al gabinete real o Consejo de Administración. Este cuerpo colegiado actuaba como administrador de las finanzas del Estado, cuya orientación daba el soberano, sobre todo en las necesidades del Estado, cuyo presupuesto de guerra constituida el rubro más importante, en una época en que los servicios sociales no eran considerados como funciones


esenciales del Estado. La ciencia cameralista es la primera expresión de la ciencia de las finanzas públicas.
Afolfo Wagner señala la necesidad de aplicar ciertas medidas de buen orden administrativo, con el objeto de obtener una correcta percepción de los impuestos, para aplicar convenientemente al gasto público.
RECAUDACIÓN EN LA FUENTE.
Modernamente, ante el aumento de contribuyentes y la variedad de tributos, algunos muy importantes como el Impuesto a la Renta, entre el Estado recaudador del tributo y el contribuyente actúa un agente de percepción, impuesto por el Estado. La persona "responsable" -no contribuyente- indicada como agente fiscal, en el sentido de que está obligado por la situación en que se encuentra en relación al contribuyente, que puede ser un empleado, caso de contribución de IPS, o bien en consideración a la función profesional que cumple: escribano público, al retener obligadamente el importe correspondiente del tributo que grava la operación o por la situación de dependencia en que se encuentra el empleado con relación al empleador, que retiene el tributo y se obliga, a su vez, a depositar o entregar al órgano administrativo correspondiente encargado de la recaudación tributaria.
Estos agentes fiscales privados actúan obligadamente por la ley en forma gratuita, se los conoce, según los casos, como agentes de retención o agentes de percepción.
DETERMINACIÓN DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA.
Se conoce como determinación tributaria la operación por medio de la cual se procede a establecer el abono del tributo en cada caso particular. Es éste un proceso que está a cargo del ente administrativo, del contribuyente y de ambos a la vez, donde quedan fijados: el hecho imponible, el sujeto obligado del impuesto, la base de la imposición, tasa y demás aspectos que guardan relación con el ingreso del tributo a las arcas fiscales.
La designación de determinación tributaria es propia de este procedimiento, al que también se lo conoce como liquidación del impuesto. El estudio de este procedimiento es más del área del D. tributario.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA FISCAL DEL PARAGUAY.
Siendo esta materia propia del derecho financiero, se referirá a los aspectos y normas básicas que gobiernan la administración de los ingresos y egresos fiscales y sus institutos principales.
Las normas fundamentales sobre administración fiscal están en la Constitución Nacional:
Art.238. De los deberes y atribuciones del Presidente de la República: 1) Representar al Estado y dirigir la administración general del país;...13) disponer la recaudación e inversión de las rentas de la República, de acuerdo con el Presupuesto General de la Nación y con las leyes;...14) preparar y presentar a consideración de las Cámaras el proyecto anual de Presupuesto General de la Nación. El capítulo VI. Sección II de la C.N. trata de la Organización Financiera de la Nación, Arts. 178 y siguientes.
La Constitución vigente se ocupa igualmente "De la Contraloría General de la República" (Art.281). Este organismo cumple un rol fundamental en el control de la actividad financiera del Estado (Art.283).
Corresponde al M.H. todo lo relativo a la administración fiscal, sea en forma directa o indirecta. La Ley 109/91 "establece las funciones y estructura orgánica del M. de H.". La estructura orgánica del M. de H. tiene 3 subsecretarias del Estado (Art.3º). La que afecta más fundamentalmente la organización financiera es la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera (Art.19), a cuyo cargo están importantes funciones.
LECCIÓN VIII.
IMPUESTOS
Se considera que el tributo por excelencia es el impuesto. Esta afirmación tiene su causa en que éste es el recurso más aplicado y tiene diversas formas de ser instrumentado.
Esta razón ha motivado criterios distintos para una clasificación de los tributos que, dada su naturaleza amplia, los impuestos en particular pueden ser objeto de clasificación, en base a su estructura jurídica o financiera.
CLASIFICACIÓN POSIBLE, DESDE EL PUNTO DE VISTA JURÍDICO Y FINANCIERO.
CLASIFICACIÓN JURÍDICA.
La doctrina del derecho tributario como la legislación vigente, han dividido los tributos en impuestos, tasas y contribuciones.
Art.178 C. N. dice: "Todo tributo, cualquiera sea su naturaleza o denominación, será establecido exclusivamente por la ley...". Igual criterio de clasificación jurídica adopta el M. C. T. A. L., Art. 14: "Los tributos son: impuestos, tasas, y contribuciones especiales". La característica básica de la clasificación jurídica constituye el principio de la "legalidad": "Nullum tributum sine lege". El tributo tiene su causa jurídica en la ley, de acuerdo con el principio "no hay tributo sin representación".

CLASIFICACIÓN FINANCIERA.
IMPUESTOS DIRECTOS E INDIRECTOS: Esta división, dentro de la clasificación financiera, es la más conocida y difundida, sin que existan, sin embargo, criterios firmes para establecer las diferencias. Un modo de diferenciar el impuesto directo del indirecto "radica en que en el primero el Estado, mediante procedimientos de su legislación tributaria, determina la capacidad contributiva en relación a las rentas que aparecen efectivamente percibidas o devengadas por un contribuyente, mientras que en los indirectos, el Estado no determina esta capacidad contributiva y desconoce o ignora cuál es la posición exacta que el contribuyente de impuestos indirectos tiene en la vida económica, y la deduce de manifestaciones aparentes de la renta que dispone a través de los consumos que realiza o actos que ejecuta".
IMPUESTO DIRECTO O INDIRECTO.
Desde la ciencia de las finanzas y siguiendo a De Juano, puede hacerse una clasificación esclarecedora para establecer el tipo de impuesto -directo o indirecto- según se efecto en el contribuyente de derecho o de hecho:
a) criterio económico;
b) criterio financiero;
c) criterio administrativo.
Se aplica un criterio financiero, el impuesto es directo cuando afecta una manifestación directa o inmediata de riqueza; ejemplo: Impuesto Inmobiliario.
Es directo cuando no se produce la traslación del tributo a un contribuyente de hecho; ej: el Impuesto a la Renta. En este caso es un impuesto directo.
* Impuesto directo; el que determina el Estado, la capacidad contributiva en relación a las rentas que aparecen efectivamente percibidos o devengados por un contribuyente, por legislación.
* Impuesto indirecto; el Estado no determina esta capacidad contributiva y desconoce o ignora cual es la posición exacta que el contribuyente de impuesto indirecto tiene en la vida económica y la induce de manifestaciones operantes de la renta que dispone a través de los consumos que realiza o actos que ejecuta.
Si se opera la traslación de la carga impositiva a un contribuyente de hecho, el impuesto es indirecto; ej: impuesto al consumo.
IMPUESTOS REALES Y PERSONALES.
Como toda clasificación sobre la materia que nos ocupa, pueden tener distintas bases para distinguir el impuesto real del personal.
El impuesto es de carácter real cuando se toman en cuenta aspectos objetivos del hecho imponible, cuando se grava una riqueza dada: un acto económico, compra de un inmueble, un gasto de consumo, con independencia de la capacidad económica del contribuyente.
El impuesto es de carácter personal cuando la captación de la capacidad económica del contribuyente se hace en base a aspectos subjetivos del mismo, teniendo en consideración su riqueza global, como el caso del impuesto a la renta, tomando en cuenta la suma de todas las rentas del contribuyente procedentes de distintas fuentes y no en particular cada renta, para establecer la alícuota o porcentaje que debe abonar como impuesto.
"De esto se infiere que cuando el impuesto es real, a paridad de rentas, paridad de tributos, cualquiera sea el sujeto imponible, y cuando el impuesto es personal, se deben tener en cuenta las diversas condiciones subjetivas de los contribuyentes y las demás condiciones requeridas por la ley del impuesto".
IMPUESTOS ESPECÍFICOS Y AD-VALOREM.
Esta clasificación técnica es propia de los tributos aduaneros. Específicos son los impuestos calculados en base a unidades físicas, según la clase de mercadería: kilos, metros, litros, dentro del sistema decimal. se aplica sobre todo en bebidas alcohólicas importadas, según la capacidad en litros, géneros (telas) por metro y según la calidad.
El impuesto ad-valorem, actualmente el más usado, se aplica en base al valor de la mercadería, según aforo, factura de origen, sin considerar el volumen, capacidad o extensión de la misma.
IMPUESTO FIJO.
Es el impuesto que establece una tasa única sobre el hecho imponible, cualquiera sea el valor de la riqueza, aumente o disminuya. No es un impuesto muy usado, ni apropiado desde el punto de vista de la equidad, considerando las distintas capacidades económicas de los contribuyentes.
El tributo fijo se produce en el impuesto de "capitación". "El impuesto per cápita es siempre un tributo global, puesto que satisface la condición de que la cuantía del impuesto no depende de ninguna variable del sistema".
IMPUESTO PROPORCIONAL.(Ej. 10% I.V.A.) (15, Art.61 125/91)
La proporcionalidad de los impuestos constituye una de las condiciones esenciales de los sistemas tributarios modernos. Tal característica se logra bien sea mediante el sistema proporcional propiamente dicho, bien con el sistema progresivo, ya que este último no pierde su condición de proporcionalidad, diferenciándose el primero en la forma de establecer la cuota".
El impuesto es proporcional cuando se aplica alícuota o tasa impositiva constante, cualquiera sea la variación en más o menos de la base de la tributación. El monto del impuesto varía al cambiar la base del tributo, pero lo hace en una proporción constante, como consecuencia de la alícuota legal fija.
IMPUESTO PROGRESIVO.(Más cantidad, más porcentaje)
La progresividad del impuesto se aplica, sobre todo, en el impuesto a la renta, no obstante su rechazo por corrientes conservadoras de principio de siglo, que la consideraban arbitraria y contraproducente para la formación de capitales.
Con el objeto de evitar distorsión y dar flexibilidad a los distintos tipos de escalas aplicados dentro del sistema de progresividad, se utilizan fórmulas diversas con denominaciones propias. La progresión cuya base es el aumento progresivo de la tasa impositiva, a medida que aumenta la base neta impositiva, debe tener un límite; caso contrario, el tributo resultaría confiscatorio en última instancia en las etapas más elevadas, conforme establece la Ley 125/91.
IMPUESTO INDIRECTO AL CONSUMO.
Cuando grava a las personas indirectamente.
LECCIÓN IX
IMPUESTOS DIRECTOS
IMPUESTO A LA RENTA O RÉDITO.
La expresión renta se aplica en la doctrina y en la legislación para distinguir el producto neto de una fuente determinada. Desde un punto de vista estrictamente económico, es tradicional definir la renta como consumo más incremento patrimonial.
Desde la antigüedad han existido los mismos tipos de tributos, rentas, sobre inmuebles, sellos, al consumo, a las transacciones, al patrimonio, herencia, etc. Modernamente estos impuestos fueron avanzando técnicamente y su percepción como exigencia del Estado en virtud del poder jurídico, teniendo como base legal de sustentación la Constitución Nacional.
Entre los impuestos directos cabe citar el Impuesto a la Renta, no tanto por la dificultad de su traslación como por la propia naturaleza del impuesto.
Se distinguen distintas fuentes: la renta inmobiliaria, renta mobiliaria, préstamos, arrendamientos, trabajo autónomo o en relación de dependencia, producción minera, agropecuaria, comercio, industria, etc. Se dice renta p/ indicar cualquier tipo de ingreso de una persona.
RENTA ECONÓMICA.
Para llegar a un concepto real económico de renta, las normas legislativas debe considerar estos factores complementarios. "Los gastos necesarios para la obtención de las unidades de factores para la marcha de la empresa no son gastos personales originados por la satisfacción de necesidades personales y es por ello que no constituyen consumo, en los términos de la definición básica de la renta como consumo más incremento en el patrimonio neto".
RENTA FISCAL: Es lo sobrante, o sea la renta sobre la ganancia neta.
IMPUESTOS A LOS SERVICIOS.: Se podría decir que son las tasas, tributos pagados en contraprestación al servicio del Estado.
IMPUESTO A LA PROPIEDAD RAIZ.
Usamos esta denominación -impuesto a la propiedad raíz (inmueble)- para individualizar específicamente lo que podría denominarse el objeto del impuesto. Es éste el sistema aplicado en el Paraguay, conforme a la Ley 125/91. Libro II. Impuesto al Capital. Art.169 C. Nal. corresponde a los Municipios y Departamentos en su totalidad (70%, 15%, 15%).
La propiedad raíz siempre ha representado un valor e importancia especial en la riqueza de las naciones, teniendo en cuenta especialmente la tierra y su valor como bien de renta. La teoría fisiocrática se basa precisamente en el valor de la tierra y su renta.
MODALIDADES. (Impuesto a la renta potencial a la tierra).
El impuesto sobre la propiedad raíz fue avanzando a través de distintas formas de la explotación de la tierra, que, como se había señalado, fue siempre un factor importante en la economía de las naciones.
El impuesto sobre la tierra en base a su renta normal o presunta tiene un doble objetivo: incentivar la productividad de la tierra y castigar impositivamente la tierra ociosa o no explotada conveniente.
Se explica sobre una renta media potencial o presunta y no sobre la renta producida. El propósito de este criterio es incentivar la producción en las explotaciones agropecuarias, pues de este modo la renta marginal -sobre la renta presunta- que produce la explotación constituye un incentivo, en el sentido de no estar gravada. Por el contrario, al establecerse como valor de la tierra de renta presunta o potencial, el propietario que no explote el inmueble o no ofrezca una explotación racional , la renta de la tierra será menor a la renta potencial calculada, gravando en consecuencia al inmueble con mayor tributo al no tener el mismo una producción o renta normal calculada por la oficina valuadora.
Tipos de Renta: sistemas de imposición, impuesto a la Super Renta, al patrimonio neto de las personas físicas.
a) Sistema Celular (a, b, c...).
b) Sistema Global o unitario.
EL CATASTRO.
El catastro es un método de individualización de la propiedad raíz. Es un procedimiento descriptivo de carácter técnico de todo tipo de inmueble rural o urbano, que responde a exigencias de carácter jurídico, económico o fiscal.
Un catastro técnicamente bien aplicado permite una titularidad correcta del bien inmueble y evita la superposición de derechos reales.
La aplicación que se hace en nuestro país es con propósito fiscal exclusivamente, ya que la titularidad del bien está organizada por su inscripción en el Registro General de la Propiedad, por predio de "Fincas" numeradas por zonas, departamentos o parroquias en la zona urbana y suburbana.
Las alícuotas impositivas son casi siempre proporcionales. De acuerdo a nuestro sistema impositivo, la tasa siempre es uno por ciento sobre la valuación oficial de los inmuebles o sobre el monto imponible de los mismos.
IMPUESTO A LA RENTA POTENCIAL DE LA TIERRA.: Impuesto a la Renta Agropecuaria 125/91, productor con más de 20.000 hts. deben pagar en impuesto a la renta, sobre el 12% del valor de la tierra anual (no más).
LECCIÓN X
IMPUESTO ADUANERO
CARACTERÍSTICA: El nombre de impuesto aduanero proviene del lugar o repartición por donde ingresan o salen las mercaderías, objeto de gravámenes, llamado: ADUANA. El origen del vocablo es también lejano, usado por los árabes para designar el lugar de registro de mercaderías "ad dinan". También guarda relación con la voz árabe "diwan", que significa asimismo libro de registro u oficina. En nuestro idioma se emplea la palabra aduana a partir del siglo XIII, como entrada, asiento y depósito de mercaderías para exportar o importar para el consumo interno. Hoy día la competencia entre las naciones para la colocación de sus productos o mercaderías, como se individualizan aquellos objetos que están sujetos a los tributos aduaneros, es cada vez más agresiva, y al mismo tiempo complejo el control que debe hacerse para su valoración impositiva, de ahí que el comercio internacional ha sido materia de diversos acuerdos y convenios, algunos colaterales y otros más amplios, con carácter multilateral.
Los estados dictan medidas unilaterales, para proteger la economía o la salud de la nación. El impuesto de aduana sobre la importación incide sobre el consumo interno de mercaderías. Se considera, conforme la clasificación existente, como un impuesto indirecto, real y de tasa proporcional. Es indirecto el impuesto a las importaciones, por su traslación a una manifestación directa de riqueza, como son los consumos. El gravamen que habitualmente incide sobre los productos de exportación es cuando están sujetos de cambios menores que los del cambio libre.
IMPUESTO A LA IMPORTACIÓN Y A LA EXPORTACIÓN.

Considerado el carácter técnico de comercio internacional. relacionado con la introducción y salida de mercaderías, por las Aduanas, puede decirse que todo su régimen, como sistema de política aduanera, está bajo control minucioso de un cuerpo normativo jurídico: código, leyes, reglamentos y acuerdos internacionales.
IMPORTACIÓN: La importación consiste en introducir al país mercaderías del exterior para uso o consumo.
EXPORTACIÓN: La exportación consiste en la salida de mercaderías nacionales o nacionalizadas fuera del territorio nacional.
ADMISIÓN TEMPORARIA. Es el régimen por el cual se permite la entrada al territorio nacional el paso de ciertas mercaderías, con suspensión de los tributos a la importación, de ciertas mercaderías importadas al país con un fin determinado, y destinada a ser reexportada dentro del plazo establecido en esta ley y los reglamentos, sea en el estado en que fueron admitidas o después de haber tenido una transformación, elaboración o reparación. (1 año de plazo).
DRAW BACK. El Art. 129. Concepto. El Poder Ejecutivo determinará las mercaderías cuyos tributos a la importación podrán ser devueltos al importador, siempre que retorne al exterior en los siguientes casos:a) después de haber sido sometidas a un proceso de industrialización en el país; y b) que hayan sido utilizado para el acondicionamiento o envasado de mercaderías que se exporten.
Nomenclatura: Es la descripción de las mercaderías agrupadas por clases y tipos, que sirven para individualizar cada tipo de mercadería, incluído dentro de la sección correspondiente. Esta designación tiene valor universal, en virtud del convenio adoptado en base al "Sistema Amortizado de Designación y Codificación del Concejo de Cooperación Aduanera (C.C.A.)".
Al hacerse miembro del G.A.T.T., el Paraguay (1993) se beneficia con el trato de la Nación más favorecida, lo que representa un conjunto de beneficios arancelarios para sus productos de exportación. Esto permite al Paraguay el acceso a los mercados más importantes y desarrollados, como los EEUU, Japón y la Comunidad Económica Europea. Agrement On Tariff And Trade (GATT).
NOMENCLATURA ARANCELARIA. El actual sistema que nos rige, conforme la adopción de la Nomenclatura Arancelaria de Bruselas (NAB), ha sido estructurado por el organismo internacional con sede en Bruselas, que desde de la Segunda Guerra Mundial es la nomenclatura aduanera con carácter universal más usada en todos lo países adheridos, inclusive en el Paraguay.
G.A.T.T. Este acuerdo internacional a nivel mundial ha cobrado relevancia cada vez mayor desde su fundación en 1947. Tiene su sede en Bruselas, llamada con justicia "la capital de las aduanas". En esta misma ciudad funciona con igual carácter internacional el Consejo de Cooperación Aduanera (CCA), cuya funciones guardan relación con la vigencia de la Nomenclatura Aduanera de Bruselas (NAB).
Los dos organismos citados coordinadamente y sus múltiples divisiones, regulan todos los aspectos, no exclusivamente aduaneros; sus normas afectan todo el sistema económico de la naciones adherentes.
LECCIÓN XIII
GARANTÍAS DE LOS EMPRÉSTITOS
En principio, y sobre todo actualmente las garantías que pueden ofrecerse en seguridad del pago o devolución de los empréstitos públicos, son muy aleatorias en virtud de la inmunidad de las naciones en cuanto al cobro compulsivo de su deuda pública.
No obstante esta inmunidad, en el presente se han dado situaciones de embargo ordenados por tribunales americanos, sobre barcos y aviones de empresas estatales, por deudas por salarios, gastos portuarios y otros tipos de deudas en el extranjero. Estos casos son excepcionales, pero no van más allá del embargo. Dentro del territorio del país donde el Estado tiene y ejerce su soberanía no sería posible. La Ley permite las demandas en jurisdicción civil por deudas del Estado como persona jurídica del derecho privado, pero las sentencias tienen un valor meramente declarativo (Decreto-Ley Nº 6.623/44).
Modernamente es el Banco Central quien, como agente financiero del Estado, presta su garantía para este tipo de operaciones, que también es de valor relativo.
CONVERSIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA
La conversión de un empréstito contratado o colocado por medio de títulos en el mercado de capitales, es un procedimiento que permite al Estado deudor sustituir los títulos existentes con una determinada tasa de interés, por otra nueva emisión y fecha de vencimiento, con una tasa de interés menor que la anterior.
Este concepto recoge en una forma amplia las múltiples modalidades que pueden caracterizar una conversión normal de un empréstito determinado o la deuda pública globalmente.
Teóricamente no puede discutirse la posibilidad de la conversión de la deuda pública. el aspecto a considerar, son las condiciones en que se efectúa: si es forzosa o voluntaria.
Las variantes principales que presenta la conversión son: 1º) Baja del interés vigente; 2º) disminución de los importes de amortización; y 3º) ampliación del plazo máximo establecido.
Puede considerarse que existe conversión cuando una deuda flotante, sin plazo ni interés, se sustituye por una deuda consolidada a plazo fijo y con interés. La conversión no es una amortización. Es aligerar el peso de la deuda, en mejores condiciones para el Estado deudor. Ruzo señala dos tipos de conversión: 1º) Perfecta: Cuando se disminuye el interés, sin aumentar el capital; 2º) Imperfecta: Cuando se realiza disminuyendo el interés a condición de aumentar el capital.
El profesor PAUL LEROY BEAULIEU, en su conocida obra de finanzas, ha enunciado a comienzos del siglo algunas reglas sobre la conversión de la deuda, que a pesar del tiempo transcurrido siguen teniendo vigencia y conviene ser conocidas:
1) La conversión es una operación legítima que cambia una deuda de alto interés por otra de interés menor, principio que viene a afirmar, jurídica y políticamente, el derecho que el Estado tiene de realizarla. 2) Las conversiones llamadas facultativas se prestan a la crítica. Una conversión debe ser siempre obligatoria y el Estado debe estar dispuesto a rembolsar el importe de los títulos a los tenedores que se nieguen a aceptar los de menor interés.
3) La conversión debe hacerse sin aumentar el capital. De lo contrario se cae en la conversión imperfecta.
4) Se puede suspender el derecho a la conversión durante un número limitado de años, para aceptar la aceptación de los nuevos títulos.
5) Una conversión es impopular cuando se realiza en momento inoportuno, es decir; cuando no ocurren las condiciones que deben auxiliarla.
6) Una conversión puede abarcar un capital enorme; sin que la demanda de reembolso sea grande. Si la conversión no ha sido planteada en debida forma y acompañada de todos los requisitos que deben reunirse, los tenedores de títulos viejos se negarán a recibir los títulos nuevos, y entonces tal demanda puede ser fuerte.
7) Cuando una conversión es posible, el gobierno está en el deber de hacerla.
8) La conversión debe ser acompañada de la remisión del impuesto en una cantidad proporcional, para que sea realmente popular.
AMORTIZACIÓN
CONCEPTO: Etimológicamente, amortizar significa "redimir (pagar) el capital de un préstamo u otra deuda". Aplicado a los empréstitos, tendría un significado más restringido, en el sentido de pagar la deuda pública por períodos iguales -anualidades- o bien por sorteo o licitación. En este sentido el pago es parcial, aunque puede aplicarse también el pago o redención total del empréstito.
AMORTIZACIÓN PARCIAL.
Se realiza periódicamente, ya sea por anualidades o semestralmente. Es la más común, ya que los empréstitos son siempre a largo plazo. Estas amortizaciones pueden hacerse por licitación o sorteo. Los Bonos Oro 1935 se efectuaban por licitación. Es decir, se adjudicaba a aquel titular o titulares que ofrecían mejores condiciones para el Estado, con mayores descuentos sobre el valor nominal.
FORMAS DE AMORTIZACIÓN
VOLUNTARIA. Es cuando el estado deudor no tiene un plazo fijado para el reembolso total o parcial de la deuda. Ocurre cuando una deuda perpetua se paga su importe, total o parcial, para liberarse de los intereses o aprovechar las ventajas ofrecidas en el empréstito perpetuo.
La amortización convencional, cuando el estado se compromete efectuar el rescate del capital parcialmente, por semestre o anualidades, con los intereses de los plazos establecidos.
AMORTIZACIÓN POR LICITACION. El reembolso del título se hace en este caso al mejor postor, entre los tenedores de títulos. "Los Bonos Oro 1935", preveían este procedimiento. Los tenedores de Bonos presentaban sus ofertas en sobres cerrados y lacrados a la Caja Autónoma de Amortización, cuando efectuaba el llamado. En razón de las modalidades modernas del mercado de capitales, en donde las condiciones de los préstamos son más rígidas y exigentes, siendo objeto de convenios específicos, sobre todo en los casos de los organismos financieros internacionales, donde se establecen plazos de gracia, intereses fijos o variables según el mercado de capitales, destino del préstamo, origen de los bienes y servicios, verificación de consultorías contables y técnicas, etc.
LECCIÓN XIV
LA DEUDA PÚBLICA NACIONAL
Por encima de las discrepancias que han existido sobre la bondad o utilidad de que el Estado asuma obligaciones en la forma de "empréstitos", la realidad es que los países han hecho uso de esta fuente como forma normal de recursos, y es una realidad que más se discute en el plano político que financiero. Esto no basta; se impone la necesidad que la ciencia de las finanzas se ocupe preferentemente de esta fuente de recursos tan importante y que ha evolucionado a través del tiempo con modalidades diversas, según los países y las épocas.
EVOLUCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA NACIONAL
Desde la época de la Independencia hasta 1870, en que finaliza la Guerra de la triple Alianza, el estado paraguayo no tuvo deudas externas, como consecuencia de su propia economía, en que el Estado era, por decir, el dueño casi absoluto de las tierras, como de las fuentes de producción: tabaco y yerba, principalmente. Existía la propiedad privada. No había bancos, ni siquiera Estado. Durante el gobierno de F.S. López se da impulso a la economía, dirigida básicamente a la exportación de los productos tradicionales del país y a la organización de un sistema monetario, con la emisión de las primeras monedas en papel y metal, para satisfacer las necesidades del comercio interno principalmente. El Estado era el exportador más importante.
En vísperas de la guerra, se hace sentir la necesidad de recurrir preventivamente al crédito público externo, instruye a sus representantes en el exterior en busca de financiamiento externo, por la situación que reinaba en la Cuenca del Plata. El Congreso llegó a autorizar un empréstito de 25.000.000 de pesos con la garantía de la yerba mate y el canon de las tierras fiscales.
Después de la G. de la Triple Alianza el país se encontraba en un estado de indigencia. La población económica útil había desaparecido, el campo abandonado, sin sementeras, y no existía gobierno. El primer gobierno Constitucional, don Cirilo Antonio Rivarola el (25/XI/1870) en un medio de angustia económica y teniendo que gobernar con la presencia todavía de las fuerzas aliadas. El país necesitaba circulante monetario, se autorizaron las primeras emisiones en papel moneda, con las garantías de los bienes patrimoniales del Estado. El gobierno autoriza colocar en el exterior un empréstito de un millón de libras esterlinas. Se había hecho una evaluación de todo el patrimonio en tierras fiscales, alcanzaba la suma de veinte millones de libras esterlinas; aparte de los edificios públicos y otros bienes, existían garantías suficientes para cumplir los compromisos.
Al año siguiente, el Gobierno nacional volvió a autorizar la colocación en la plaza de Londres de otro empréstito,por valor de dos millones de libras esterlinas.
El resultado financiero de ambos empréstitos, no pudo ser más perjudicial para los intereses del país. Buscar culpables, no tendría sentido, siendo la única víctima el país, y el crédito del mismo, tan necesario para la reconstrucción de la nación, y cuyos efectos se harían sentir por años, al no poder en el futuro volver a contratar en el exterior ningún empréstito. El paraguay hizo honor a sus compromisos financieros al pagar íntegramente por su valor nominal. En el año 1885, el Gobierno del gral. Caballero designa a su ministro de R.R.E.E., don José Segundo Decoud, para volver a negociar los dos empréstitos (1871-1872) que continuaban impagos en sus servicios, se hace un resumen de la deuda total, más sus intereses y gastos, el saldo de la deuda externa de los dos empréstitos, al 30 de noviembre de 1926, era de 644.086 libras.
FINANCIACIÓN DE LA GUERRA DEL CHACO
La financiación de la guerra del chaco, antes y durante el conflicto, es digna de ser destacada, por ser un modelo de buen gobierno en la administración de los gastos e ingresos públicos. No es abundante la bibliografía existente sobre la materia, pero suficiente para que las generaciones futuras valoren el esfuerzo, la capacidad y el patriotismo de los gobernantes de aquella época. Las finanzas de tiempo de guerra han sido siempre motivo de preocupación y estudio por parte de economistas, financistas y gobernantes, a cuyo cargo está dirigir las finanzas tanto del sector público como del privado durante un período de excepcionales características.
Hay bases esenciales que pueden ser tenidas en consideración, sobre todo si existe un margen de previsión en el sentido de estar un país frente a la posibilidad de un conflicto bélico.
El Paraguay, en el lapso de su vida independiente, afrontó dos guerras internacionales en el corto espacio de poco más de 60 años. No es posible comparar la Guerra contra la T. A. y el último conflicto con Bolivia.
Ruzo señala que tres son las grandes consecuencias esenciales que traen aparejadas las guerras respecto a las finanzas y economías públicas.
a) Acrecentamiento extraordinario de los gastos públicos del Estado;
b) Necesidad de crear nuevos recursos permanentes y de recurrir a grandes empréstitos, es decir, recursos eventuales y extraordinarios;
c) Preocupación para estabilizar los cambios.
La base esencial para enfrentar financieramente la guerra con Bolivia fue la excelente administración del sector público, de los dos gobiernos que precedieron al conflicto, y la continuidad del Gobierno de la Victoria del Dr. Eusebio Ayala.
El Dr. Ríos hace un resumen de las adquisiciones de material bélico durante la guerra, cuyo importe llega a la suma total de 11.051.864,94 pesos oro sellado.
Demás está recordar que la financiación de estas adquisiciones fue hecha con recursos propios del Estado, sin recurrir a empréstitos externos.
BONOS DE LA DEFENSA NACIONAL 1928
Por ley del 31 de diciembre de 1928 se autorizó al P.E. a emitir por suscripción pública un empréstito hasta la suma de 100 millones de pesos de c/l destinados al pago de los gastos que demande la defensa nacional (Art.1º). El poder Ejecutivo emitirá títulos de deuda interna que se denominará "Bonos de la Defensa Nacional" Art.2º. Los títulos serán colocados a la par. Tasa de interés: 6% anual y cuota de 2% amortización acumulativa y anual.
BONOS ORO 1.935
Al terminar la G. del Chaco, la Nación tenía una deuda flotante muy grande con motivo del conflicto bélico. Para consolidarla el Gobierno dictó la Ley Nº 1.530 del 22 de noviembre de 1.935 con la denominación: "Bonos Oro 1935" De Conversión y Consolidación de la "Deuda Pública Interna" 4% de interés y 2% de amortización. Cancelación el 31/XII/63.
La emisión de los bonos 1935 respondía al propósito del gobierno de abonar las deudas internas contraídas, reconociendo el perjuicio que podría representar si se efectuaba en moneda de curso legal por la depreciación sufrida a causa de la inflación.
EVOLUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA NACIONAL A PARTIR DE 1940
La firma de tratado de paz con la República de Bolivia, permitió al Paraguay dedicar todos sus esfuerzos a consolidar a la república, política y económicamente. La inauguración del período presidencial que inicia el mariscal Estigarribia el 15 de Agosto de 1939 motiva fundadas esperanzas de obtener prestamos para la construcción de obras públicas, especialmente caminos, que servían para el despegue económico de la Nación. La iniciación de la segunda guerra mundial sería un efecto significativo, no solo en el Paraguay, si no en todo el hemisferio sur. Paraguay recibió apoyo técnico y financiero para desarrollar planes de mejoramiento en el orden sanitario, educacional y de la agricultura, en base a técnicas especializada y donaciones para construir una estructura física adecuada a los planes que acuerdan en común ambos gobiernos: Paraguayo-Americano. Esta ayuda se hacía en base a préstamos no reembolsables, y con la cooperación del Gobierno paraguayo en todo lo que era necesario para la realización de los planes propuestos.
En 1939, se le autorizó un préstamo por valor de tres millones de dólares para la construcción de una carretera asfáltica de Asunción-Villarrica, e iniciar estudios para obras sanitarias. Era este empréstito el primero que obtenía el paraguay en el exterior, después de muchos años de penurias, provocadas por las perspectivas del conflicto bélico con Bolivia, lo que, aparte de otras razones, impedía al Paraguay acceder al crédito externo.
EVOLUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA PARAGUAYA
La deuda externa paraguaya hasta 1989 debe ser calculada en alrededor de dos mil millones de dólares, en razón de distintas fuentes de los créditos, tipos de intereses, deudas de plazos vencidos y arreglos parciales efectuados -sin ratificación- con deudores como el Brasil.
El Paraguay, como socio del 50% de la empresa Itaipú Binacional, deberá asumir, en algún momento, el pago en la misma proporción que Brasil, en el supuesto que los ingresos de Itaipú Binacional no llegaran a cubrir todos los costos de producción y financiamiento.
Por otra parte, se ha puesto en evidencia la mala aplicación de los empréstitos obtenidos, en el sentido de que el uso de los mismos no siempre ha tenido una aplicación correcta. Esto naturalmente hace que el crédito mal aplicado resulte actualmente oneroso y perjudicial. La naturaleza de los créditos varía sustancialmente según de qué organismo provengan: BIRD, BID, FONPLATA, AIF. La mayoría denominados "blandos" (15,20 o 30 años)
Si la institución que otorga el crédito, es un banco comercial privado o un consorcios de bancos, se denomina crédito "duro" (4-5 años), estos créditos ya vienen "atados" precalificados para ejecutar la obra pública en cuestión, es decir, funcionando.
COBRO COMPULSIVO DE LA DEUDA EXTERNA
El cobro compulsivo, por parte de los tenedores de obligaciones de los Estados, para hacer efectivos sus créditos contra estos últimos determinó distintos tipos de medida de fuerza por parte del los gobiernos extranjeros para proteger, según justificaban, los "intereses" de sus súbditos.
El conflicto de la Rca. de Venezuela con varias potencias europeas que reclamaban indemnizaciones exorbitantes a causa de perjuicios sufridos por súbditos de esas potencias, estos se unieron, amenazando a Venezuela ejercer un bloqueo marítimo para obligar a este país a aceptar las reclamaciones que con anterioridad habían presentado al Gobierno Venezolano. De los 150 millones de bolívares sólo reconocía 17 millones de bolívares Venezuela, era evidente la mala fe por tan abultada reclamación.
DOCTRINA DRAGO
Las potencias europeas bombardearon Puerto Cabello, Venezuela recurrió al arbitraje, luego al tribunal de la Haya, quedando gravada la renta anual en un 30% para el pago de los reclamos pendientes. Tamaño atropello , sin embargo no paso en silencio.
La Rca. Argentina, con un gesto que le honra de plena solidaridad americana, hizo llegar por nota, redactada por el ministro de R. Exteriores de la Argentina, Dr. Luis María Drago, vale la pena dar a conocer la parte medular de la misma: "Entre los principios fundamentales del DERECHO PUBLICO INTERNACIONAL que la humanidad ha consagrado, es uno de los más preciosos el que determina que todos los ESTADOS, cualquiera que sea la fuerza de que disponga, son entidades de derecho perfectamente iguales entre sí, y recíprocamente acreedores por ellos a las mismas consideraciones y respeto. El reconocimiento de la deuda, la liquidación de su importe, puede y debe ser hecha por la nación, sin menoscabo de sus derechos primordiales como entidad soberana, pero el cobro compulsivo e inmediato en un momento dado, por medio de la fuerza, no traería otra cosa que la ruina de las naciones más débiles y la absorción de su Gobierno con todas las facultades que les son inherentes por los fuertes de la tierra".
Los años transcurridos desde entonces dieron razón a los fundamentos éticos y jurídicos de la Doctrina Drago, que hoy constituye uno de los pilares del Derecho Público Internacional Americano.
DEUDA INTERNA
Empréstito interno es aquél que se coloca en el país y en moneda nacional, sin que necesariamente los acreedores sean del país. El destino del empréstito interno, es por lo general para adquisición de bienes o servicios de interés nacional, tales como: defensa, guerra, crisis económicas o catástrofes, que muevan al espíritu patriótico a invertir sus ahorros en una causa nacional. La última experiencia nacional de empréstitos internos fueron los "BONOS ORO 1935". Lastimosamente no están dadas las condiciones de credibilidad y estabilidad monetarias para prosperar la colocación de capitales (BONOS NACIONALES) nacionales en préstamos al Estado, el acreedor único es el Banco Central, según se refleja en el Presupuesto Nacional 1988 Obligaciones diversas del Estado".
La deuda interna tiene las características naturales de las finanzas nacionales, con efecto en el sistema monetario nacional a cargo del Banco Central del Paraguay. El Paraguay tiene su fuente principal de empréstitos internos en el Banco Central. La crisis financiera del gobierno central se ve reflejada en el aumento de su deuda neta con el Banco Central del Paraguay en razón de la disminución de depósitos de la administración gubernamental, por causa de la disminución de los ingresos tributarios en particular.
El Banco Central, en resguardo del sistema monetario, gravemente amenazado por el peso de la deuda interna que soporta íntegramente esta entidad financiera del Estado, ha propuesto al gobierno central una renegociación global de la deuda contraída por las diversas empresas estatales, principalmente. Esta propuesta tiene las características, desde el punto de vista financiero, de la conversión de una deuda flotante en deuda consolidada.
El Art.286 C. Nal. prohíbe a la banca central de hacer adelantos a la Administración Nacional para financiar el gasto público al margen del presupuesto. Esta disposición viene a constituir una valla importante para evitar la mala práctica de considerar la banca del Estado como una caja auxiliar del Ministerio de Hacienda.
El sector público estaba adeudando al B. Central hasta fines de 1992, un billón 312,9 millones de G$, incluyendo la administración central como empresas del Estado y otras entidades públicas. Debe señalarse que el mayor volumen de la deuda tiene su origen en los reembolsos de prestamos del exterior, que alcanzaban 800 millones de G$.
Los organismos internacionales (FM y BM) valúan el PIB de cada país con el objeto de conocer la capacidad de pago de los mismos al efecto de los préstamos a acordar por la banca internacional.
Al tomar como base de cálculo del crecimiento económico la capacidad de compra de ciertos bienes de consumo básico y comparar con otros países.
LECCIÓN XV
EL PRESUPUESTO
Según Benvenuto Griziotti: "El documento jurídico y contable en que se indican los recursos y los gastos del Estado en su monto correspondiente a un período de doce meses".
Podemos agregar más: el Presupuesto en la complementación necesaria de la ley de organización administrativo-financiera del Estado.
Por su origen y preparación, el Presupuesto es un documento administrativo (acto administrativo) que para su ejecución durante el lapso fijado, de los recursos y gastos, debe tener la aprobación del Congreso conforme disponen los artículos 216 y 217 de la Constitución Nacional. Su naturaleza jurídica se basa en la Ley 14/68 Orgánica del Presupuesto y demás leyes complementarias vigentes, que guardan relación con la preparación y aprobación parlamentaria del Presupuesto, como su posterior control por medio de la Contraloría General de la Rca. y el Tribunal de Cuentas.
NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO
Actualmente el Presupuesto guarda relación estrecha con el Estado constitucional moderno. Durante el siglo XVII, se trata de establecer una separación, en materia de gastos de Estado. En 1628 se promulga el "Bill of Rights" (Ley de Derechos), reconociendo a favor del Parlamento la potestad de su consentimiento para que el soberano impusiera tributos.
Con el advenimiento del Estado constitucional en la mayoría de los países, aun con sistema monárquico, el "Presupuesto" fue adquiriendo relevancia, adoptándose técnicas especiales según los sistemas políticos.
El Presupuesto con sus características originales ha sido rebasado por su aspecto técnico. No obstante, se discute su naturaleza jurídica de acuerdo a sus perfiles jurídico-financiero actuales.
Por su origen es un acto administrativo que emana del Poder Ejecutivo.
CARACTERÍSTICAS:
PREVISIÓN: Indica la posición del Ejecutivo en la elaboración del Proyecto del Presupuesto, en cuanto al gasto a realizar y los recursos que pueda usar (tributos).
AUTORIZACIÓN: Es la atribución propia del Parlamento, que podrá rechazar, modificar, aumentar o disminuir, según las disponibilidades de los recursos, ajustándose al procedimiento constitucional para convertir en ley el proyecto enviado por el Ejecutivo.
PRINCIPIOS TÉCNICO DEL PRESUPUESTO NACIONAL
a) Especialización del gasto. Complemento indispensable de todo presupuesto correctamente elaborado, para que el Parlamento pueda dar su autorización legislativa, constituye la precisión específica del GASTO-RECURSO. Es lo que se denomina: Especialización Presupuestaria, cualquiera sea el sistema de Presupuesto aplicado. En nuestro caso particular, esta "especialización" está prevista en la Ley 14/68 Orgánica del Presupuesto, denominada
Presupuesto por Programas.
b) Equilibrio del Presupuesto. Dentro del Presupuesto clásico se entiende por equilibrio del presupuesto la complementación contable de recursos-gastos.
Debe considerarse que el presupuesto es la concreción práctica de la política del Estado en un momento dado, sea financiera, social, económica o desarrollista, y en este sentido puede producirse un desequilibrio del presupuesto, tanto por déficit como por superávit.
c) Universalidad: El principio de la universalidad aplicado al presupuesto: "Se entiende que no puede haber compensación entre gastos y recursos, es decir que tanto unos como otros deben figurar consignados en sus importes brutos: sin extraer saldos netos". Los recursos entran globalmente por una vía y a su vez los egresos salen por otro conducto.
d) Unidad: El principio de la unidad es complemento del anterior, en el sentido de que por unidad del presupuesto se entiende que todos los gastos y recursos del Estado, de cualquier origen y naturaleza, estén asentados en un Presupuesto Único General del Sector Público. Art.3º, Ley Nº14: "Presupuesto por Programas es el instrumento de ejecución de la política gubernamental, en el que se establecen los créditos para la ejecución de los programas a cargo del sector público y se determinan los recursos financieros con que deben ser cubiertos tales créditos durante el ejercicio fiscal".
TÉCNICAS DEL PRESUPUESTO
El Presupuesto del Sector Público abarca actualmente diversos aspectos que deben ser completados para responder a los requerimientos de los distintos niveles de la compleja organización estatal.
El presupuesto moderno no debe limitarse a un mero sistema de cuentas de sueldos, servicios, bienes y obras. Aunque una de las características del presupuesto es la anualidad, debe a la vez existir continuidad por encima de la política circunstancial del Gobierno. Para satisfacer todos estos requerimientos de tanta complejidad, se han puesto en práctica técnicas diversas para elaborar el presupuesto, de tal suerte que el mismo refleje los objetivos de corto, mediano y largo plazos. La Técnica del Presupuesto que se elija debe estar encuadrada dentro de principios que constituyen tradicionalmente las características de base de todo presupuesto: Especialidad del gasto, equilibrio, previsión y autorización.
Concretamente la técnica a aplicarse debe satisfacer el plan financiero del Estado, en base a una complementación con el sector privado, de donde extrae los recursos, ya sea en forma de tributos, precios, empréstitos, royalties. Tekné (arte), para elaborar y construir, con los elementos que la ciencia de las finanzas proporciona, un presupuesto exacto, coherente y explícito.
PRESUPUESTO POR PROGRAMA.
Entre los sistemas de presupuestos deben mencionarse los más conocidos y aplicados, ajustados a normas de técnica presupuestaria: 1º) Presupuesto por Programa (aplicado por la Ley 14/68); 2º) Presupuesto Base cero.
El Presupuesto Nacional es uno y la técnica que puede aplicarse para su ejecución varía de acuerdo con las demandas y características del Estado. El P. por Programa apunta a objetivos, en base a cálculos de costos y recursos. No es cuestión de mero balance aritmético, sin considerar las posibilidades reales y sus consecuencias en los saldos de cuentas.
Los programas pueden ser complejos y de largo alcance, lo que hace necesario dividirlos en "Sub-programas", que permitan un mejor control y ejecución. Los programas pueden ser de capital, servicios y adquisición de bienes, de la jurisdicción de distintos departamentos, que estando divididos en "Sub-programas", son ensamblados en el plan mayor del programa.
Se pueden señalar algunas de las características del programa, en su función presupuestal:
a) Racionalidad, basado en la razón.
b) Previsión, prever significa anticipar.
c) Continuidad. Debe existir una acción encadenada, con todos los factores, a través de una sucesión de hechos que están vinculados entre sí, no aislados.
Los elementos componentes del Presupuesto por Programa, conforme con la doctrina y la Legislación Positiva son:
a) Sector Público, conjunto de instituciones u organismos creados por la ley y financiados con los ingresos del sector público.
b) Función, el propósito directo establecido por los órganos políticos y que será cumplido por el sector público.
c) Programa, el instrumento presupuestario destinado a cumplir las funciones del Estado y sus planes a corto plazo.
d) Sub-programa, la división de programas complejos, a fin de facilitar la ejecución de un campo específico.
e) Actividad, la división más reducida de cada una de las acciones a desarrollar para cumplir las metas de un programa o sub-programa de funcionamiento.
f) Tarea, la operación específica a efectuarse dentro de un Proceso de trabajo para la obtención de un resultado determinado.
g) Proyecto: Conjunto de obras que se realizarán dentro de un Programa o sub-programa de inversión, para la formación de bienes de capital.
h) Obra, el bien de capital específico que forma parte de un proyecto.
i) Trabajo, el esfuerzo sistemático para ejecutar cada una de las faces del proceso de una obra.
PRESUPUESTO BASE CERO (Zero Base Budgeting)
En un sentido literal, el presupuesto base cero implica la construcción de un presupuesto, sin tener en cuanta ninguna referencia de lo que se hubiera hecho anteriormente, basado fundamentalmente en una nueva valoración de objetivos, métodos y recursos.
El Presupuesto Base Cero (PBC), más que una técnica específica de elaboración del presupuesto, como el conocido como Presupuesto por Programa, es fundamentalmente un proceso de análisis para desmenuzar en detalle un proyecto global que abarca varios sectores de ejecución, de tal manera como si el proyecto o "gasto", que puede abarcar un lapso extenso en su ejecución, sea analizado, en cada presupuesto anual, partiendo de CERO.
De lo expuesto se puede deducir que ningún método elegido para ser aplicado en la elaboración de un Presupuesto es perfecto, dependiendo en gran medida de la capacidad del factor humano. Buscar un método de implementación de las bondades de cada sistema nacional es lo aconsejable, siempre que el sistema de "control" sea eficaz.
LECCIÓN XVI
PREPARACIÓN Y EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO
La trayectoria del Presupuesto, desde su preparación en el Departamento respectivo del Ministerio de Hacienda, Ley 109/91, Art. 20, aprobación o modificación en el Poder Legislativo, hasta su fase final de control del cumplimiento de la ejecución activa y pasiva, a cargo de la Contraloría Financiera y Tribunal de Cuentas (2º Sala), se rige por normas legales estrictas conforme la Ley 14/68 y las Leyes de Organización Administrativa de la Nación. De lo expuesto se desprende claramente, que son normas del Derecho Financiero, Administrativo, tributario y Constitucional las que conforman la estructura y vigencia del Presupuesto en todas sus faces de ejecución y control.
Partiendo de un antiguo principio financiero, se calculan primero los gastos y después los recursos. El fundamento de esta regla tiene su razón de ser en que son las necesidades las que deben preocupar primeramente al gobernante, pues si un Estado no es capaz de cubrir sus gastos, no tiene razón de ser y existir.
"La actividad financiera del Estado se concreta o sintetiza, como es sabido, en tres divisiones importantes: Gastos públicos, Recursos públicos y el Presupuesto.
PREPARACIÓN DEL PRESUPUESTO
Art. 216 C.N. "El proyecto de Ley de Presupuesto de la Nación será presentado anualmente por el Poder Ejecutivo, a más tardar el 1º de setiembre y su consideración por el Congreso tendrá prioridad absoluta...".
La preparación del Presupuesto corresponde al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Hacienda, conforme lo preceptuado en la Ley 109/91 Orgánica del Ministerio de Hacienda, en concordancia con la Ley 14/68 de Presupuesto por Programas. El sistema presupuestario vigente está conformado por un conjunto de leyes y decretos emanados del Poder Ejecutivo, que reglamentan el proceso de preparación, aprobación por el Poder Legislativo, ejecución y control definitivo del Presupuesto Nacional.
La Composición del Presupuesto tiene dos partes principales: Presupuesto Corriente y Presupuesto de Capital (Art.23).
DE LA ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO
CAP. II LEY 14/68
Art.11. "El Presupuesto del Sector Público se compondrá de las partes siguientes:
a) Presupuesto de la Administración Central;
b) Presupuesto de las Entidades Descentralizadas;
c) Presupuesto de las Municipalidades".
Art.12. "El Presupuesto de la Administración Central constituirá el Presupuesto General de la Nación".
Administración Central, que incluye por orden numeral romano todos los organismos del Sector Público.
Art.23. "El Presupuesto de la Administración Central se compondrá en dos partes principales:
a)Presupuesto Corriente;
b) Presupuesto de Capital.
El presupuesto Corriente se dividirá en Gastos e Ingresos Corrientes. el Presupuesto de Capital en Gastos e Ingresos de Capital".
Art.25. "El Presupuesto de Gastos Corrientes proveerá la atención de los programas que tienen por objeto el funcionamiento permanente de las prestaciones de servicios a cargo de la Administración Central y los programas corrientes de transferencias".
Art.35. "El Presupuesto de Capital comprenderá los programas cuya ejecución redunde en la conservación e incremento del patrimonio".
ETAPAS PREVISTAS; PLAZOS LEGALES
El Poder Ejecutivo remitirá a más tardar el 1º de Setiembre de cada año, el Congreso tiene plazo hasta el 20 de diciembre de cada año para expedirse sobre el Presupuesto enviado por el P. Ejecutivo; en caso de no expedirse sobre el Proyecto de la Ley, se reputará sancionado el Proyecto y el Poder Ejecutivo promulgará la ley correspondiente (Art.52).
Art.56. "El 31 de diciembre de cada año se procederá al cierre del Ejercicio Fiscal".
El Congreso tendrá prioridad absoluta. Se integrará una comisión bicameral, la cual, recibido el proyecto, lo estudiará y presentará dictamen a sus respectivas Cámaras en un plazo no mayor de sesenta días corridos. Recibidos los dictámenes, la Cámara de Diputados se abocará al estudio del proyecto de sesiones plenarias, y deberá despacharlo en un plazo no mayor de quince días corridos. La Cámara de Senadores dispondrá de igual plazo para el estudio del proyecto, con las modificaciones introducidas por la cámara de Diputados, y, si las aprobase, el mismo quedará sancionado. En caso contrario, el proyecto volverá con las objeciones a la otra Cámara, la cual se expedirá dentro del plazo de diez días corridos, exclusivamente sobre los puntos discrepantes del Senado, procediéndose en la forma prevista en el Art.208, incs. 1), 2) y 3), siempre dentro de diez días corridos.
Todos los plazos establecidos en este artículo son perentorios, y la falta de despacho de cualquiera de los proyectos se entenderá como aprobación. Las Cámaras podrán rechazar totalmente el proyecto presentado a su estudio por el P. E., sólo por mayoría absoluta de dos tercios en cada una de ellas.
LECCIÓN XVII
PLANIFICACIÓN. PRESUPUESTO. DESARROLLO
Valuación de los niveles de elección para el gasto: impuesto, Empréstito y emisión monetaria.
La planificación es necesariamente a precios constantes, debido tanto a que es esencial proceder a realizar comparaciones reales, como porque las variaciones de los precios no pueden preverse; pero un tipo de crecimiento para una economía sí puede incluirse en el cálculo.
La planificación requiere, en primer lugar, las metas a cumplir, que deben ser insertas en los llamados "Gastos Corrientes y Gastos de Capital", conforme al sistema de Presupuesto por Programas. Es decir, clasificar los Gastos Públicos dentro de un orden prioritario, sin exclusiones drásticas, desde el momento que el Estado, cualquiera sea el grado de su desarrollo, se supone que tiene una estructura mínima, que es necesario impulsar y desarrollar.
"El concepto de programa trae consigo -casi indivisiblemente- los de plan y planificación, con sentido de cosa temporal: se planea, se planifica y se programa".
Plan significa la armonización de una serie de problemas a resolver, la elección de medios (humanos y económicos) para llegar a un objetivo positivo final, a corto o a largo plazo: "Un plan es un conjunto de disposiciones adoptadas con vistas a la ejecución de un proyecto". "La planificación" es una expresión más correcta; poner en ejecución las medidas concretas y proyectos específicos del plan elaborado. El Presupuesto por Programas no se agota en el plan establecido en el documento del presupuesto; necesita la planificación ejecutiva, que debe ser explicativa, y donde el factor humano es esencial para concretamente aplicar el gasto en el lugar debido.
El Presupuesto es la concreción real de la planificación, en el sentido que su finalidad no debe detenerse en un nuevo propósito formado por el entendimiento y aceptado por la voluntad. Por ello, Presupuesto y Programa son una misma cosa, como declaración anticipada de lo que se pretende hacer.
Para cumplir etapas aplicadas a cualquier proyecto que se dirija al desarrollo, es necesario conocer bien los objetivos globales que el Gobierno piensa alcanzar, y sobre todo la elección de los medios. En este sentido son importantes "los niveles de elección", en cuanto a la aplicación de los recursos para el gasto. Por ello, es de suma importancia el volumen del PNB real, debe nutrirse de los impuestos, cuya fuente está en el sector privado,.
Partiendo de los recursos, hemos indicado que las tres fuentes principales, no las únicas, son impuestos, crédito externo o interno y emisión monetaria.
En el Estado actual de las finanzas públicas, el único recurso viable y más próximo es el impuesto; el crédito externo está saturado y ya es un problema el pagar lo que se debe, la inflación que acarrea la emisión monetaria, el antídoto es la restricción de créditos bancarios o del Banco Central, o en última "ratio" el recorte drástico de los proyectos o programas.
Indicadores económicos para un plan de desarrollo para el Paraguay.
En el Presupuesto de la Administración Central siguen teniendo prioridad los llamados "Gastos de Defensa Nacional"; por otro lado están los programas de educación y salud, que han retrocedido cualitativamente y también cuantitativamente, por encima de los aumentos otorgados, que no son aumentos, sino apenas nivelación de la demanda demográfica y la inflación.
El tipo de gasto debe estar condicionado, según sea la planificación para el desarrollo. Hemos citado los impuestos y el crédito interno o externo como fuentes para financiar el gasto. Acompañado en crecimiento económico puede tener otro alcance cuando se proponen metas desarrollistas ambiciosas.
Uno de los modos de aumentar la disponibilidad de los recursos para el desarrollo es la promoción de comercio internacional exportador.
El papel del comercio externo en la economía para el desarrollo
El comercio exportador puede significar mayor producción, el ahorro originando en la mayor producción permite la formación del capital, que se aplicará al desarrollo interno del país. "En la literatura sobre el desarrollo -comenta Trirlwall- hay gran cantidad de modelos impulsados por las exportaciones, y se afirma que tanto históricamente como en el mundo contemporáneo el comercio ha sido el autor del desarrollo".
Planificación y desarrollo son objetivos íntimamente ligados al Presupuesto por Programa previsto en la Ley 14/68. Dos de sus disposiciones normativas mencionan expresamente: "Art. 4º. El Presupuesto del Sector Público reflejará los objetivos y las metas a corto plazo fijados en los planes de desarrollo, que aprueba el Gobierno..."; "Art. 10. El Proceso Presupuestario estará estrechamente vinculado al Proceso de Planificación. A este efecto, el Ministerio de Hacienda dará participación a la Secretaría de Planificación Económica y Social de la Presidencia de la República...".
El Presupuesto Nacional es el reflejo de los objetivos del Gobierno, en base al plan propuesto para una política para el desarrollo.
A nivel superior -universitario- la población universitaria ha crecido. Es evidente. Pero cualitativamente se percibe un evidente retroceso. El enfoque del desarrollo no puede ser un enfoque exclusivamente económico, debe ser cultural en el amplio sentido de la expresión.
Los proyectos de un presupuesto, para ser elaborado con planes de desarrollo, en un país en vías de desarrollo, deben establecerse dentro de bases distintas a aquellos países avanzados que tienen, desde luego, otras estructuras socioeconómicas y sobre todo la financiación es con recursos propios internos. Los índices de mortalidad infantil y materna son muy altos en el Paraguay. Sus cifras exactas no se conocen. Aquí está el problema del desarrollo de un país; es el reflejo directo de sus carencias.
De nada vale tener la mayor represa hidroeléctrica del mundo, ni un índice de inflación relativamente aceptable, si la gran población marginada no recibe ningún beneficio.
La reseña que se ha hecho sobre la relación Presupuesto y Desarrollo, está demostrando que el concepto de desarrollo es actualmente perfectamente normal dentro de la dinámica del Presupuesto, no es de carácter excepcional; por ello, los recursos del crédito externo deben ser manejados con suma prudencia y no como recurso normal.
LECCIÓN XVIII
LA FUNCIÓN LEGISLATIVA Y EL PRESUPUESTO
La C. Nal. establece en el Art. 216, inc. 6, el procedimiento para sancionar anualmente la Ley de Presupuesto General de la Nación. El P. Ejecutivo por su iniciativa debe presentar en el plazo fijado -1º de Setiembre de cada año-, según dispone el Art.
216 C.N., que fija plazos perentorios para el proceso de aprobación del Presupuesto; El P.E. y el P.L. tienen facultades constitucionales en la preparación, aprobación y sanción de la ley respectiva, donde la intervención de los dos Poderes del Estado puede motivar conflictos en la promulgación definitiva de la Ley; tanto más significativos, pues sus efectos ante una modificación o rechazo por el Legislativo pueden provocar graves trastornos en la marcha institucional de la Nación, lo que afectaría tanto al Sector Público como Privado.
CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
1º) Es un acto administrativo-jurídico y contable.
2º) Requiere para su vigencia la sanción legislativa.
Ley especial.
3º) Carácter anual.
El Presupuesto tiene su origen y preparación material en el Poder ejecutivo, a cargo del Ministerio de Hacienda, según lo dispone la C.N. y la Ley 14/68, pero a los efectos de su validez se requiere la aprobación del Congreso, dentro de un Proceso con tratamiento especial. Es un acto administrativo del P.E., por cuanto la intervención del Congreso es de mera autorización, su efecto más importante es que el Ejecutivo como los demás órganos estatales deben ajustarse a las normas contenidas en la ley que aprueba el presupuesto en el sentido de que no pueden realizar erogaciones mayores que las presupuestadas y en el rubro correspondiente. El Art. 87 de la Ley 14/68 establece expresamente:
"Los ordenadores de gastos son responsables personalmente y con sus bienes por aquellas erogaciones comprendidas, fuera del presupuesto".
Art. 217. De la vigencia del presupuesto. Si el P.E., por cualquier razón, no hubiese presentado al P.L. el proyecto de Presupuesto General de la Nación dentro de los plazos establecidos, o el mismo fuera rechazado conforme con el artículo anterior, seguirá vigente el Presupuesto del ejercicio fiscal en curso.
Art. 85. Del mínimo presupuestario. Los recursos destinados a la educación en el Presupuesto General de la Nación no serán inferiores al 20% del total asignado a la Administración Central (C.N.).
En igual sentido el artículo 249, que asigna al P.J. una cantidad no inferior al tres por ciento del Presupuesto de la Administración Central.
DUODÉCIMOS
No estando previsto por ley un plazo para la aprobación legislativa del Presupuesto, puede ocurrir que la sanción del mismo no se produzca y que el plazo -anual- haya pasado la fecha de la terminación del Presupuesto último. En este caso la Administración se encuentra sin autorización del gasto previsto, como de los ingresos. Frente a estas situaciones, los gobiernos recurren a un procedimiento no previsto expresamente: la "prórroga" parcial del Presupuesto para ir cumpliendo el Presupuesto del año en curso.
A este sistema de vigencia parcial del Presupuesto vencido se lo denomina "duodécimos". Tiene su origen en Francia, que mientras se promulga la Ley de Hacienda 1809, dispuso se comenzara a percibir los tres primeros duodécimos de las contribuciones directas. "Lo esencial, tanto en el sistema francés como belga y el británico, es que los 'duodécimos' se computan sobre el nuevo Proyecto de Presupuesto".
INFLACION MONETARIA Y PRESUPUESTOS. OPINION DE PAUL SAMUELSON
Aunque este aspecto es esencialmente económico-monetario, derivado principalmente de la abundancia del dinero ocioso, por causa de la emisión monetaria, los economistas reconocen igualmente otras causas, como ser un simple desequilibrio entre la demanda real y la oferta. "O también una situación provocada por el aumento de los precios por el aumento de medio circulante, sin aumento proporcional de la producción y sin respaldo efectivo para hacer frente al comportamiento del mercado económico".
El fenómeno opuesto constituye la deflación.
En realidad la falta de demanda u oferta produce la caída de los precios, y la moneda, medida común de los valores, provoca, consecuentemente, no precisamente una desvalorización sino hay una disminución del gasto en general, que repercute en todo el sistema económico.
Entre las causas actuales de la inflación, la más nociva es cuando la política fiscal se lanza a la emisión monetaria para cubrir el mayor gasto del presupuesto, o bien un aumento de los impuestos provoca igualmente consecuencias inflacionarias.
Samuelson considera como fuente de financiación del gasto público la emisión monetaria: "Al imprimir bastantes billetes, el Gobierno puede hacer ofertas de compra más ventajosas a los actuales poseedores o usuarios de la tierra, el trabajo y el capital, lo que le permite atraer hacia sí esos recursos. Pero, al hacerlo, eleva los salarios, las rentas y los precios". Concluye que "la inflación es, en la práctica, un impuesto, y además un impuesto muy arbitrario y poco equitativo".
La pérdida de valor del signo monetario nacional repercute en el sector público: presupuesto, deuda externa en moneda fuerte, etc. Los salarios, bienes y servicios suben, produciendo un desequilibrio en la economía del sector público, que repercute en el Presupuesto Nacional, que tiene carácter anual, y las previsiones sobre la inflación difícilmente pueden establecerse.
El presupuesto efectivo (dólares o moneda del país) registra los gastos efectivos, los recursos efectivos y el déficit real. El presupuesto estructural calcula los gastos, los recursos y los déficit públicos que se producirían si la economía funcionase al nivel de producto potencial (PBN).
El presupuesto cíclico calcula el efecto del ciclo económico en el presupuesto midiendo las modificaciones en los gastos, en los recursos y en los déficit que se verifican debido a que la economía no está funcionando a nivel del producto potencial, no obstante encontrarse en una situación de expansión inflacionista o en una recesión. El presupuesto cíclico es la diferencia entre el presupuesto efectivo y el presupuesto estructural (Samuelson Paul).
LECCIÓN XIX
FINANZAS AUTÓNOMAS
CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
Este título tiene un significado amplio, por cuanto se incluye cualquier entidad, de carácter político, institucional o territorial, que goza de autonomía para gobernarse y administrarse, de acuerdo a la extensión que le otorga la Constitución o la ley.
La centralización es reunir en un gobierno único toda la autoridad y función del órgano estatal. Por su parte, descentralización significa la transferencia de potestades -no soberanía- y funciones a entidades autónomas, para cumplir cometidos específicos.
LOS ENTES AUTÓNOMOS Y EL PRESUPUESTO
Dentro de nuestro Derecho Público se prevé la existencia de entes descentralizados.
El Art.11 de la Ley 14/68 expresa: "El Presupuesto del Sector Público se compondrá de las partes siguientes:
a) Presupuesto de la Administración Central;
b) Presupuesto de las Entidades Descentralizadas;
c) Presupuesto de las Municipalidades".
Entes Descentralizados, son aquellos órganos creados por la ley, a los que se les transfieren determinadas funciones que pertenecen a la Administración Central con facultades de autodeterminación (autonomía), según le atribuya la ley. Se clasifican de la siguiente forma:
a) Entidades encargadas de la educación superior;
b) Entidades que tienen a su cargo funciones y programas de seguridad social;
c) Entidades que tienen a su cargo programas de promoción del desarrollo económico y social.
d) Empresas públicas que producen y venden bienes y servicios.
CLASIFICACIÓN DE EMPRESAS NACIONALES
A) EMPRESAS PÚBLICAS DE SERVICIO PÚBLICO. ANDE, ANTELCO, CORPOSANA.
B) Entes descentralizados con carácter comercial-industrial: APAL, PETROPAR, INC, FLOMERES, LAP, FCCL, ACEPAR, LATN.
C) Entes descentralizados con finalidad socio-económica: IBR, IPS, UNA.
D) Instituciones financieras y promoción del desarrollo: BCP, BNF, BNT, Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios, CAH, IPVU, Fondo Ganadero, Banco Nacional de Ahorro y Préstamo para la Vivienda, IDM, INTN, DIBEN.
CONTROL DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO
Existe un triple control sobre la ejecución del Presupuesto y sus resultados:
a) Control del Poder Ejecutivo,
b) Control del Poder Judicial,
c) Control del Poder Legislativo.
CONTROL DEL PODER EJECUTIVO. Sobre el modo y la oportunidad de ejercer este control existen disposiciones normativas de orden constitucional, como las previstas en las leyes de organización administrativa, Ley 109/91, Orgánica del Ministerio de Hacienda y la Ley 14/68 del Presupuesto.
Del Control del Presupuesto: Ley 14/68. Art. 63: "La Dirección General del Presupuesto, basado en el Plan de Ejecución Presupuestal, ejercerá dos sistemas de control presupuestario: a) Control real; b) Control financiero".
Art.64: "El Control Real consistirá en la verificación del resultado del desarrollo de los Programas conforme al calendario respectivo de actividades y a las normas de eficiencia y especializaciones técnicas determinadas en cada caso".
Art.65: "El Control Financiero consistirá en la verificación del movimiento de fondos, conforme a los establecidos en las cuotas mensuales asignadas a los Programas del Plan de Ejecución Presupuestal".
Los ARTICULOS siguientes, 66 al 69, establecen normas relativas al procedimiento de Control y Evaluación, a cargo de la Dirección del Presupuesto como de la Contraloría Financiera.
RECURSOS DE LOS ENTES DESCENTRALIZADOS
Su carácter autónomo, descentralizado de la Administración Central, le permite mayor flexibilidad para obtener recursos y aplicarlo.
Las fuentes de recursos pueden ser de diversos orígenes como también de valores distintos. En términos generales, estos rubros son:
a) Ingresos propios,
b) Transferencia de Administración Central,
c) Créditos Internos,
d) Créditos Externos,
e) Otros.
LEY ORGÁNICA MUNICIPAL 1294/87
Art.82 14/68.- Las Municipalidades adoptarán el sistema de Presupuesto por Programa en la elaboración de sus respectivos presupuestos. En todos los otros aspectos presupuestarios regirá la Ley Orgánica Municipal.
Los Municipios tienen hasta el 20 de diciembre de c/año para remitir a la Dirección Gral. del Presupuesto del Ministerio de Hacienda, para su incorporación al Presupuesto del Sector Público.
El Art. 166 de la C.N., al calificar la autonomía municipal, expresa: "Tiene autonomía política, administrativa y normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos...".
Atribuciones de los Municipios:
1) La libre gestión en materias de su competencia;
2) La libre administración y la disposición de sus bienes;
3) La elaboración de su presupuesto de ingresos y egresos;
4) La participación en las rentas nacionales".
LEY DE CONTRALORÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Conforme a las disposiciones constitucionales y la Ley 95/90, por la que se creaba la Contraloría General de la Nación, este organismo tiene autonomía funcional y administrativa, lo que le permite actuar con plena independencia para el cumplimiento de sus funciones. La ley orgánica que regula la Contraloría General de la Nación, constituye el complemento necesario para que el organismo cumpla sus funciones de contralor, no solo del Presupuesto, si no igualmente de todas las actividades del sector Público.
El Art. 1º de la nueva forma jurídica concuerda textualmente con el enunciado de la disposición constitucional (Art.281 C.N.).
ARTICULO 1º.- La Contraloría General de la Rca. es el organismo de control de las actividades económicas y financieras del Estado, de los Departamentos y las Municipalidades, en la forma determinada por la Constitución Nal. y por esta ley. Goza de autonomía funcional y administrativa.
La segunda parte del artículo 281 de la C.N; en concordancia con el artículo 3º de la Ley 277/93, crea los cargos de contralor y sub contralor, estableciendo los requisitos exigidos para el nombramiento: "nacionalidad paraguaya y de 30 años cumplidos." Igualmente, tiempo de duración en el cargo y reelección por un periodo más. La Contraloría no recibe ordenes ni instrucciones de los poderes del Estado, lo que facilita la labor de control. Su sujeción es a la Constitución y a la Ley.
"La Contraloría Gral. de la Rca. tiene facultad para dictar las normas necesarias a los efectos de establecer y uniformar métodos de contabilidad y procedimientos a los cuales se ajustarán las reparticiones y funcionarios del sector público..."(Art.5).
Dice el Art.32: "Los funcionarios de la Contraloría Gral. deberán ser altamente técnicos y calificados, y pueden ser permanentes o de libre nombramiento y remoción ".
Es facultad de la Contraloría, a través de un Reglamento dictado por el Comité Ejecutivo del ente, establecer los derechos, deberes, obligaciones y sanciones del personal de la Contraloría Gral.

Autor: Luis Arnaldo Cristaldo
Fuente:
http://www.monografias.com/trabajos55/finanzas-publicas/finanzas-publicas.shtml
http://www.monografias.com/trabajos55/finanzas-publicas/finanzas-publicas2.shtml
http://www.monografias.com/trabajos55/finanzas-publicas/finanzas-publicas3.shtml

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